公民隱私權如果說建國五十多年來公安機關一直對公安檔案的開放諱莫如深的話, 那么, 當2004 年5 月1 日上海市政府信息公開規定 頒布實施后, 公安檔案封閉的堅冰已開始逐漸消融。如何使公安檔案利用權從專制走向民主, 關系到公民信息利用權利的實現和公安檔案自身價值的具體體現。公安檔案的開放正成為當前公安檔案事業發展中一項非常重要且意義深遠的工作。
一、政府信息公開與公安檔案開放
政府信息公開是指政府機構將其履行職責過程中所形成的與行政運作有關的各種信息, 通過多種形式向公民提供, 保證政務信息對社會事務規范、引導和控制等功能的發揮。世界上許多國家通過立法確保政府信息公開, 實現依法行政。在我國成功加入WT O 后,政府機關的法律法規都要逐步向國際規范和慣例轉變, 建立信息公開制度將是一個不可抵擋的時代潮流。作為與社會民眾聯系密切的公安機關, 其信息資源集結地! ! ! 公安檔案館、室, 在信息公開的大潮中, 不可能仍局限于對內業務, 必然要承擔起越來越多的開放服務任務, 政府信息公開無疑將會對公安檔案的開放產生極大的推進作用。
( 一) 公安檔案的開放是政府信息公開的重要依托信息公開的主要表現形式是政府對所控制使用的文件資料的公開, 當然也包括存放于檔案部門內公安機關文件、檔案或其它信息的公開。公安檔案館、室是公安機關信息資源的最大擁有者, 它們不但保存了公安機關的檔案文件, 而且與各類公安檔案形成單位有著密切聯系, 對不同范圍和不同內容的檔案信息資源的形成規律、使用價值、處理程序、管理狀況等都比較熟悉。同時, 還具有較為完善的保管條件、管理設施以及對外開放服務體系。因此, 由檔案部門承擔公安檔案的開放任務理所當然應成為公安機關政務信息公開的最佳選擇。通過公安檔案的開放, 為公民擁有公安機關政務信息資源的知情權、利用權提供保障。
( 二) 政府信息公開增強了檔案部門的開放意識政府信息公開促使政府職能轉變, 在政府信息公開過程中, 公安機關的角色將主要是信息服務的提供者, 它的各項具體職能將更加明確地表現為信息的收集、加工、處理、傳遞和存儲, 并及時向社會公開檔案文件。政府信息公開為檔案部門的開放服務掃除了觀念上的障礙。隨著公安機關封閉思想的逐步淡化以及文件公開的逐步實現, 作為機關內部機構的檔案館、室必將因時、因勢而變, 不斷提高開放程度。將與公民利益密切相關的檔案文件對外提供利用正是各級公安檔案部門積極參與政府信息公開、履行檔案工作職責和承擔服務社會義務的一項重要舉措, 也是保障廣大人民群眾能夠享受憲法賦予的政治民主權利的一種體現。
( 三) 政府信息公開拓展了公安檔案的開放范圍政府信息公開遵循∀ 公開是原則, 不公開是例外#的宗旨。公開范圍十分廣泛, 不僅指具有一般約束力、規范性和政策性的文件, 還指機關在其自身活動中形成的所有非涉密的檔案文件。這將給公安檔案的開放帶來深層次的變革效應: 公安檔案開放的數量、范圍進一步擴容, 相當一部分檔案信息隨著政府信息公開進程的推進而逐步開放。公安檔案不再僅僅滿足保管機關自身文件的需要, 而是面向社會, 開放服務, 并成為檔案部門一項經常性的工作。前來查閱檔案的利用者將涵蓋社會各個階層, 內容也會涉及到刑事、治安、交通、消防、戶口等多領域。公安檔案的開放正朝著更廣泛、更深入的方向發展。
( 四) 政府信息公開全面提升公安檔案開放的社會效益政府信息公開不僅是社會對公安機關的要求, 同時也是公安工作開放程度的評價指標。為了塑造公安機關公正、公開、透明的良好形象, 公安機關必然會對承擔政府信息公開的部門! ! ! 檔案館、室給予極大的重視和關注。公安檔案部門的檔案開放將不再是一項可有可無的例外工作, 而是一項在一定程度上代表了公安機關的工作效率、服務水平和開放形象的窗口工作。通過公安檔案的開放服務, 進一步增強公安檔案工作的現實服務功能, 促進和保障政府信息的公開和利用, 從而密切政府和人民群眾的聯系, 增強人民群眾對政府的信任度, 改變社會公眾對公安檔案和公安檔案工作認識上的模糊性, 同時也有利于民眾對公安工作的監督, 促進公安機關的廉政建設。
( 五) 政府信息公開有助于公安檔案開放監督機制的形成政府信息公開, 增強了公安檔案工作的透明度, 使公安檔案的開放置于社會的監督之下。社會組織和公民可以依法享有在檔案方面的權益, 對于不履行公安檔案開放義務的機關, 可向檔案行政管理機關申請行政復議, 向司法機關尋求司法救濟。這就促使公安檔案部門對現有法規制度中有關政務信息和現行文件中與檔案開放相關的規定進行充實、完善, 并簡化辦事手續, 提高工作效率和依法行政水平, 破除∀ 開放危險, 保密保險#的禁錮, 更方便快捷地為人民服務, 實現公安檔案工作與社會之間的良性互動。
二、公安檔案開放的范圍
公安檔案開放是指各級公安機關保存的可以公開的公安檔案, 解除封閉, 向社會或特定利用者開放, 供社會和公民利用。與政府信息公開相適應, 公安檔案開放應遵循∀ 開放范圍最大化, 保密范圍最小化#的原則, 公安檔案部門除了嚴格按照法律法規及政策制度要求, 在正確處理好開放與保密關系的前提下, 采取多種有效方式和途徑, 主動向社會開放有關歷史檔案外,還要依法接受行政相對人和權利人的申請與詢問, 即開展被動式的公安檔案信息開放服務。公安檔案部門不能人為設置障礙, 阻撓人民群眾合法知情權的實現。
( 一) 向社會( 主動) 開放的范圍( 全面開放)所謂向社會開放, 是指把公安檔案的利用權從局限于公安機關狹小范圍內拓展為面向社會, 向社會公開保密期滿的公安檔案。根據檔案法律的要求, 對于不涉及國家、社會、組織和個人利益的一般性公安檔案, 在封閉期滿( 30 年) 后, 應廣泛向社會提供利用。對于涉及黨和國家以及公安機關秘密的檔案, 還有涉及個人不宜公開的部分內容, 可以多于30 年向社會開放。公安檔案中應當控制使用和延期開放的內容包括:
1. 涉及重大政治事( 案) 件、刑事案件, 對社會開放將影響黨內團結、公安工作正常開展的公安檔案;
2. 涉及各級黨和政府領導人及社會各界著名愛國進步人士, 對社會開放將有損個人形象、人格尊嚴和聲譽的公安檔案;
3. 涉及公安秘密偵察手段、工作方法、策略、情報來源等, 一旦泄露, 會影響檢查、調查、取證等執法活動或威脅個人生命安全, 造成不良政治影響或帶來不可挽回損失的公安檔案;
4. 涉及公民隱私, 對社會開放會損害公民聲譽和權益的公安檔案。公安檔案部門要依據公安工作和社會發展的需要, 分期分批開展涉密公安檔案的開放鑒定工作, 建立檔案解密制度, 解除封鎖和不必要的限制。凡屬非秘密或已失去秘密性的公安檔案, 應通過各種形式盡快向社會開放, 為全體公民服務, 使公安歷史檔案得以充分利用。
( 二) 向特定利用者( 被動) 開放的范圍( 部分開放)公安機關保存的公安檔案文件有別于其他部門,其秘密程度要高一些, 但這里的機密性并非普遍化、一刀切。許多檔案完全可以供特定范圍內的利用者為一定目的進行利用。概括而言, 與公民、法人和其他組織自身相關的公安檔案, 在維護公安秘密和第三方權益( 第三方承諾同意公開的除外) 的前提下, 這些檔案( 不包括正在調查、研究、處理過程中刑事、治安、行政管理事項的文件材料) 隨時形成, 隨時依相關當事人或權益人的申請進行∀ 被動式#開放, 以滿足個別用戶的特性需求。這些檔案主要包括: 刑事偵察檔案( 正卷) 、勞動教養審批案卷、中國公民因私出境檔案、強制戒毒檔案、治安處罰檔案、車輛檔案、駕駛員檔案、戶籍檔案等與公民、法人和其他組織利益相關, 但不涉及公安秘密的文件材料。在申請開放的公安檔案中, 往往存在應開放信息__與不開放信息相混雜, 僅有一部分不開放信息而其他內容應當開放、具有開放價值的情形, 公安機關仍應將去除不開放信息部分后的內容進行公開, 而不應以部分內容屬于不開放范圍為由拒絕全部信息的開放。
三、公安檔案開放利用程序
根據檔案法 和政府信息公開制度的有關規定,結合公安檔案工作的特點, 對可開放公安檔案的利用,應針對不同檔案內容、不同利用者以及不同利用目的,建立相應的利用程序, 以確保利用活動安全、有序地進行。
( 一) 向社會全面開放的公安檔案的利用程序
這部分公安檔案主要是發揮其歷史價值或文物價值。利用者在履行簡便手續后, 即可通過一定方式進行開發利用。按照檔案法 的規定, 中華人民共和國公民和組織, 持有合法證明, 如工作證、居民身份證、單位介紹信、學生證等, 都可以直接到公安檔案館利用已開放的公安檔案, 各級公安檔案部門不得以非法借口拒絕提供利用。公安機關應編制公安檔案的開放目錄, 通過社會大眾媒體加以公布, 同時, 將本機關對外接待窗口的名稱、辦公地址、辦公時間、聯系電話、傳真號碼、電子郵箱地址向社會公開, 方便公民、法人和其他組織進行檔案信息的查詢。
( 二) 向特定利用者開放的公安檔案的利用程序
公民、法人和其他組織要求公安機關提供刑事、治安、消防、交通、出入境管理等方面與其自身( 或委托人) 密切相關但未向社會開放的公安檔案信息, 應當持有效身份證件( 律師應有律師證和律師事務所的介紹信, 公證員應有工作證和公證處的介紹信) 向公安檔案部門提交書面申請。申請者須寫明自己的身份、利用檔案的目的、內容和范圍。公安檔案部門應當在申請人辦妥申請手續后當場答復, 并提供相關信息。如: 提供與自身相關的戶籍材料、本市無違法犯罪記錄活動的證明等。不能當場答復的要加以說明: 屬申請內容不明確的, 應當告知申請人更改補充; 屬于免于開放范圍的, 應當告知不予公開; 不屬于公安機關掌握范圍的或者公安機關不存在的檔案信息, 應當明確告知。對于難以一時明確公安檔案內容是否開放的, 可與有關業務部門商議, 報各單位主管領導審核后, 在規定時限內作出答復; 答復不予提供的, 還應當說明救濟途徑。公民、法人和其他組織認為公安檔案部門不依法履行公安檔案開放義務的, 可以向監察機關或者上級公安機關舉報。公民、法人和其他組織認為公安檔案部門在檔案開放服務過程中侵犯其合法權益的, 可以依法申請行政復議; 對行政復議決定不服的, 可以依法提起行政訴訟; 對于造成申請人或者第三方經濟損失的, 可以依法請求賠償。
四、公安檔案開放中公民利用權與隱私權的保護
檔案是一種重要的原始信息, 也是記錄有隱私的載體, 公安檔案開放利用的過程涉及到隱私的保密和公開。公安檔案開放既要維護每一個公民的利用權,又要保護公民的隱私權, 協調檔案利用者和形成者之間的權利沖突, 才能使公安檔案利用順利進行。
( 一) 公民檔案利用權的保護
平等利用檔案是任何一個公民應享有的權利。黨和國家通過立法的形式, 確立了公民持有合法證明可以利用國家檔案館保存的、自形成之日起滿30 年的經濟、科學、技術、文化等類檔案的基本權利。檔案利用權的提出是人們思想觀念的進步, 也是人們要求尊重個人人格、尊重公民權利的重要表現。在現代執法理念∀ 公開、公平、公正、透明#的要求下, 讓人民群眾享有充分的知情權, 建立社會公共監督機制, 是適應現代社會民主與法治的必然要求。
就公安檔案工作而言, 公安檔案利用權更多的是指公民對被公安機關記錄的與自身密切相關的個人信息的了解、知悉的權利。公民有權通過查閱、咨詢等方式依法利用公安機關保存的個人信息材料。長期以來, 公安檔案工作主要圍繞公安機關而開展, 至于普通公民的個人利益則不在檔案工作的視野之內。在實踐中, 沒有把維護公民個人的合法權益、關注公民個人的思想情感作為自己的工作任務。公安機關為了自身利益! 不管這種利益是否正當, 拒絕公民與其他組織的合法利用要求, 即該開放的未提供開放, 從而損害了公民的檔案知情權與利用權。事實上, 維護公民的檔案利用權不僅滿足了公民自身物質、精神等方面的需要, 同時, 由于公安檔案客觀、真實、全面、詳細地記錄了任何一項具體警察業務的適用對象、范圍、原則、要求和操作程序等, 從而為人民群眾對公安機關進行執法監督創造了條件, 有利于公安機關及時發現和糾正警察業務活動中的違法行為, 提高辦案質量和執法水平。
要保障公民對公安檔案利用權充分與有效的落實, 主要應做好以下幾方面工作:首先, 培養和造就檔案人員具有開放的心態是真正實現公民平等利用權的必要條件。在開放公安檔案__問題上, 公民處于被動地位, 即先有公安檔案的開放,而后才有公民的利用, 什么檔案應該開放, 何時開放,看似檔案部門的內部業務, 實則牽涉公民的民主權利、文化需要, 檔案人員對此一定要有緊迫感和使命感, 要破除公安檔案是公安機關私有的狹隘觀念, 把以往以保密與封閉為主要特征的檔案工作立足點轉移到開放上來, 使公安檔案工作總體上有開放的態勢, 以開放為工作重心。其次, 要加強對公安檔案開放利用工作的法制化管理。公安檔案部門的何類、何件檔案能向社會和公民提供利用都要有法律、法規作依據。這就要求對與公安檔案開放相關的規定以及保密制度進行充實與完善, 使之更能適應政府信息公開的形勢要求。再次, 各級公安機關應建立和完善公安檔案開放利用工作的定期監督機制, 指定專人負責評估和檢查, 對于某些特定的或有爭議( 難以確定是否公開) 的公安檔案信息, 應有專門的機構對其實施監督。對拒不履行向公民開放公安檔案義務的機構或人員應當責令改正,情節嚴重的依法給予行政處分。
( 二) 公民隱私權的保護
公安檔案開放中涉及的公民隱私權, 主要是指公民就公安檔案中與其個人利益或者人身發生聯系的個人信息數據所享有的不為他人知悉的權利。公安檔案是圍繞一起案件、事故、事件, 在一個人或一個組織的工作過程中形成的。幾乎所有的公安檔案都或多或少地蘊涵著個人的部分隱私, 有的甚至相當豐富且集中。如: 公民的姓名、別名、綽號、籍貫、住址、身份標記、體貌特征、身體狀況及醫療史、婚姻、家庭、社會關系等基本情況; 公民的職業經歷、工作履歷、宗教信仰、受教育程度、違法犯罪處理等情況; 公民的指紋、聲紋、照片、信函、日記等文字、聲像材料。這些個人生活情報非經權利主體同意而公開利用, 都會構成對隱私權的侵害。在公安檔案開放利用過程中, 公民隱私權的侵權人既可能是檔案管理人員, 又可能是社會檔案利用者。檔案人員或利用者由于過失或故意公布、披露涉及公民隱私的檔案內容, 對受害人造成精神創傷的, 即構成侵害他人隱私權行為。因此, 公安機關需要保密的檔案絕不僅限于政務信息, 還牽涉私人秘密, 即個人隱私的檔案同樣要限制利用。在實際工作中, 檔案人員對政務信息的保密觀念還很強, 但對個人隱私的保護意識和力度卻需進一步加強。目前, 對待含有隱私的公安檔案的開放利用處于一種主觀隨意狀態, 開放服務水平、程度、程序等因機關的不同而不同, 出現了檔案部門把握不準, 將不該開放的反而開放, 造成泄密、損害個人隱私等損害本機關或其他集體、個人利益的情況。為此, 對待含有隱私的公安檔案的開放利用要慎重, 主要確立以下思想:
1. 含有隱私的公安檔案有一定期限控制和利用權限。它的開放期限應比公共文件長一倍。在保密期內, 這類檔案一般不予開放利用; 如開放利用, 需經一定的審批手續, 確保其安全, 防止私人秘密泄露。
2. 公安檔案部門要確定統一的對含有隱私的公安檔案的利用原則, 并在此基礎上研究和制定詳盡、可供操作的含有隱私的公安檔案的開放利用期限表, 通過法規或條例的形式加以規范, 用來協調和指導利用與保護之間的矛盾, 避免對隱私類公安檔案利用行為的人為性和隨意性, 從而保證公安檔案利用工作沿著法制化的軌道健康發展。
3. 隱私檔案的數字化( 包括電子目錄、電子文檔轉換和網絡傳輸一定要十分謹慎, 如沒有相應的技術手段進行控制, 目前暫時不要采用新型開放方式。對于在公安業務部門產生的電子( 公安) 檔案, 要通過加密或權限限制等技術防止泄密。
4. 個人隱私往往具有不確定性, 其范圍因人而異,而且涉及公民隱私權的公安檔案種類較多, 內容復雜,在公安檔案開放服務中, 就某一特定公安檔案的隱私問題很難用法的形式或統一的制度來規范。對個人隱私的保護, 還應加強檔案人員的道德規范建設, 大力提高和強化檔案人員的隱私保護權意識, 以彌補法律制度上的缺陷。
公安檔案開放利用中固然要尊重和保護個人隱私權, 但因維護國家或社會公共利益的需要, 檔案部門提供個人的檔案記錄, 不需取得權利人的同意, 這不僅不構成對利用者自由權、隱私權的侵害, 而且是對社會利益和公民合法權益的維護。如: 為了執法目的向其他機關( 國家、安全、司法、紀檢、審計機關等) 提供公安檔案中的個人信息; 為統計研究目的向人口普查等機構提供個人的記錄; 為政治審查目的向有關單位組織部門、保衛部門提供個人的記錄; 為宣傳教育目的向檔案館、博物館以及其他傳媒機構提供具有歷史價值或特別意義的個人記錄等。
總之, 公安檔案的開放在任何時候、任何地方都不是絕對的, 都是相對的、有限制的開放。檔案開放以社會公眾利益至上為原則, 開放該開放的檔案是為了維護公民利用權, 限制該保密的檔案也是為了保護隱私權、著作權等法律規定的公民權利。開放范圍過寬, 一些涉及個人隱私的內容就容易泄密, 影響公民隱私權的保護力度; 開放范圍過窄, 利用者無法獲取一些該開放的檔案信息, 公民利用權將受到侵犯。