公安文件與公安檔案有著密切的聯系,公安檔案主要來源于公安文件,公安機關現實使用的公安文件最終要向歷史檔案轉化。公安文件自產生、歸檔到銷毀或作為歷史檔案永久保存,是一個完整的生命過程。要實現對公安文件(檔案)經濟而有效的管理,文件(檔案)管理活動也必須是一個連續而又階段分明的過程。
一、公安文件與公安檔案
公安文件主要是指公安機關根據國家的法律、法令,按照法定的程序和職權,辦理刑事案件、治安案件等過程中所制作的具有法律效力、法律意義或行政約束力的各種文件材料。當文件的功能完成之后,將其中一部分具有保存價值的作為歷史記錄歸檔。
然而,公安檔案與公安文件畢竟是兩個存在明顯階段性和質變的事物,它們在性質、作用和存在形態等方面表現出一定的差別。從形成階段和利用角度,我們通常把制成后處于傳遞、承辦、處理階段的現行文件稱作公安文件,把處理完畢或完成其形成之初所要達到的現行效用的文件,稱作公安檔案。
隨著公安文檔一體化的實踐(如在勞教審批檔案、公民因私出入境檔案等領域),現行公安文件與公安檔案之間的界限似乎變得難以區分。但文件是現行工具,檔案是歷史記錄,即使是電子文件、電子檔案,這種本質屬性、價值形態的差異也不會改變。
公安檔案是由公安文件有條件轉化而來。但公安檔案并非全都來自公安文件。僅僅依賴自然生成的文件,公安檔案難以承擔起完整地記錄和保存公安活動的各個方面這一重任。所以,可以這么說,凡是具有某種記錄性質的,能夠起到憑證意義的歷史遺留物都是公安檔案。
公安機關面對的各類刑事、治安案件、交通、火災事故等都是突發事件,不可能按慣例自然形成應當形成的文件。只有待案件事故發生后,才能產生圍繞這一案件事故的公安活動的有關記錄。由于是己發生案件事故,并且與該案件事故關聯的人、物、地、時、空等因素紛繁復雜,對于公安檔案形成主體來講,具有多元化的特點,除公安專門工作中直接形成的文件外,還有大量的來自外部的各種形態的材料,如:檢舉信件、獲取的情報線索、證據材料、以及各類聲像材料等,都并非是嚴格意義上的公安文件,而這些無疑構成了公安檔案重要組成部分,起著關鍵性憑證作用。
公安基礎工作中積累的某些材料(總體數量并不算小),如:社區民警平時走訪調查時使用的個人記錄手冊----小戶口本,從實有人口管理本身而言,它可有可無,但作為掌握轄區內戶口的變動和人員歷史情況的記錄,卻必不可少。它能夠為治安管理、戶口轉遞提供第一手材料。許多具有強烈檔案意識的公安派出所都建立了制度措施,強制其形成。與之相近的,還有調解糾紛材料、高級樓宇治安防范檔案等。
在公安機關治安防范領域所產生的檔案也不經過文件的形成、流轉、使用等過程,如:為刑偵部門確定偵察方向,提供犯罪線索服務的指紋檔案；為推進社會治安管理而建立的外來人口檔案、企事業單位治安管理檔案、特種行業治安管理檔案等；為保障城市道路交通安全積累的車輛檔案、駕駛員檔案；為消除火險,贏得滅火戰斗主動權儲備的防火檔案……它們的形成不是作為空間意義上處理眼前事務的交流工具或承擔文件形成之初應有的功能,而是明確為日后各項公安專門工作的查考留下憑證,是時間意義上的原始記錄。
二、公安文件(檔案)運動的特殊現象
從總體上看,公安文件(檔案)也基本遵循文件(檔案)生命運動的一般規律和階段。經歷了公安文件形成制作階段、公安文件現實使用（現行效用）階段、現行檔案(暫時保存)階段、歷史(非現行)檔案階段的線性順向運動過程。但這不能概括任何公安文件(檔案)。因為,公安文件(檔案)運動不是單純由其自身屬性決定的客體運動。它是一種融入主題思想、意圖、目的和要求的社會活動,因而公安文件(檔案)運動實際上是一種管理行為,是由主客體兩方面共同參與并相互作用的。而且,由于各項公安專門活動的內容、規律各不相同,以及公安檔案形成的廣泛性、社會性和專業性,構成公安檔案的類型和種類呈現多樣化。針對某一具體的公安檔案〈或某些類型的公安檔案〉而言,并不都是依次經過各個運動階段。這導致一些公安文件(檔案)的運動必然出現與一般規律不同的特殊現象或形式。
1、中止現象
公安機關對社會的管理活動異常復雜。因此公安管理活動不是都能按照既定的方向連續推進,而會出現停滯的狀況,由此導致公安文件運動的中斷,公安檔案管理活動也就無法按規律進行。
以刑事偵查為例,其工作程序通常是按照立案、偵查、破案、偵查終結等環節的次序進行。結案以后,自然會形成全部的案件材料,加以歸檔保存。然而,影響刑偵工作的主客觀因素錯綜復雜,并不是每一個案件都經歷這幾個完整的工作環節,有許多會發生“中斷”。例如：公安機關依法立案后,盡管偵查措施窮盡,偵查工作仍失去方向,無法查明案件事實和證據。這些不符合或達不到破案條件(立案的犯罪事實已有證據證明;有證據證明犯罪事實是犯罪嫌疑人實施的;犯罪嫌疑人或者主要犯罪嫌疑人已經歸案)的未破案件在刑偵工作中占有一定的比例。由于案件沒有最后辦理終結,形成的公安文件〈主要是報案材料、勘查材料、調查材料等〉與正常情況下圍繞整個案件偵破活動過程產生的一系列成套的文件材料相比,必然是不完整、不系統的。但是,它們對于日后串并案件,擴大戰果具有很高的情報價值,能夠提供重要線索,降低破案成本,客觀要求將其作為檔案進行統一管理。也就是說,處于運動生命期第一階段的公安文件未制作、形成完畢就中途停止,并以檔案的方式進入第三運動階段,以滿足今后工作的需要。有的因案件重獲線索,經偵破而轉入相應的檔案類別(如:刑事偵審檔案)被長期或永久保存。此外,與之相近的,還包括不予立案材料、撤銷案件材料、終止案件材料等。類似的“中斷”現象,在公安機關處置治安案件、交通、火災事故等案件事故中也時有發生。
2、回流現象
文件(檔案)運動第三階段處于備用期,文件(檔案)的內容和載體及形式特征相對穩定,活躍程度遠不如現行文件。但對于大部分公安檔案來講,卻正是發揮現行依據作用的活躍期,呈現出鮮明的現行性(不同于具有現行性的公安文件)。公安檔案是現行工作的工具,它對形成者個人和機關有直接的現實價值,且利用率十分高,因而,它基本上存放在形成者----派出所檔案室、指紋檔案室等公安專業檔案室內長期自行保存,并不向機關(分、縣局)檔案室移交。這樣,可以在日常工作中緊密配合現實活動隨時查用,所以,許多公安檔案的使命基本上是在公安業務部門中以實現其現行效用后而終結的。公安檔案的現行性和現行期是針對特定的公安實踐活動而言。同一份文件對甲活動來說早已是真實的歷史記錄(如:某罪犯的前科劣跡),而對乙活動(該罪犯繼續作案)來說可能正呈現出現行性(能成為乙活動開展的依據,推動乙活動的進行)。這其中存在著相當復雜的轉化機制。從文件角度分析,這就是公安檔案在一定條件下轉化為公安文件,出現了文件(檔案)作逆向運動的“回流”現象。此時,運動至第三階段的檔案,重新返回第二運動階段,發揮其執行、推動現實工作的現行作用。這種回流是公安檔案信息能超越一定的時空而得到運用的必然結果。例如:刑事偵審、治安處罰、公安行政審批等活動都要將存儲的檔案(前科材料、戶籍材料等)作為憑證（由公安檔案轉化成公安文件）,進入以后的工作程序(發揮公安文件的現行作用),待活動結束后歸檔保存。此時,早已步入檔案階段的非現行公安文件(公安檔案)在利用時,被“激活”、“挖掘”而表現出現行性,又以復制件的形式回歸到現行文件的行列,并生成新的檔案文件。
3、跳躍現象
通常情況下,文件在完成其內容規定的任務或達到其為之而形成的目標而發揮作用后,才能轉化為檔案,即一般文件的檔案階段始于第三(暫時保存)運動階段。但是,公安檔案卻并未遵循這一規律。一些公安文件(如重點人口材料、特種行業、公共場所管理材料、車輛材料、指紋材料等)在剛剛形成后就歸檔,然后才開始進入現行期,換言之,就是文件由第一階段,越過第二階段,直接跳入第三階段,把現行階段的起點作為檔案的起始點。這與科技文件超前歸檔轉化也是不同的。公安文件沒有經歷傳遞、流通的現行過程。它的形成關鍵不是為了被用作控制和指揮的工具,并象一般文件那樣在現行領域中擁有眾多的接受者和使用者,具有普遍性的指導意義,而是公安機關自身進行后繼的現行活動時,為了使活動得以保持連續性、繼承性所不可缺少的依據和參考。
4、位移現象
與文書檔案、科技檔案所記述的是靜態的事、物截然不同,公安檔案內容主要是公安機關特定的管理對象----人或組織,其制作過程是由公安機關獨立或與管理對象之間共同完成的,即檔案的形成者與使用者是同一的。由于這些管理對象始終在社會生活中動態地發生變化,尤其是公安派出所檔案涉及的人員是不斷流動的。其檔案也隨著人員的遷移、調動而轉遞,不斷的進行著存放地點和管理方式的變更。這種現象在公安機關是十分普遍且經常發生的。例如:工作對象由于居住地遷移,由甲地遷往乙地,原住地派出所應隨時將他們的檔案(包括重點人口檔案、治安處罰檔案、戶口審批材料等)轉入新住地派出所,使他們所在新住地的派出所能夠及時對他們有所了解,便于針對性地采取監管教育措施。從這一點上講,保存于派出所的公安檔案組成的機關全宗,其成份、結構必然是不穩定的,會隨著人員的變動轉移存放地點,劃入其它全宗進行重新組合。可見,公安檔案始終處于頻繁流動之中,只有在當事人死亡,有永久保存價值的檔案移交檔案館之后,才能停止這種流動。
5、增生現象
公安工作,其管理活動呈現長期性的特點。這就決定公安檔案的形成積累是一個相對而持久的過程。一方面,公安機關的工作對象(無論是個人還是組織)都在社會實踐活動中繼續譜寫著自己的歷史,記述他們表現情況的材料內容必然是動態的,其數量也是逐步遞增的；另一方面,公安機關對他們的認識、了解和占有材料是日積月累、由小到多、由個別到全體、由表面到本質逐步完成的。這兩個過程的完成需要相當長的時間。換言之,一份公安檔案建立以后,并不意味著文件材料歸檔的完成和收集工作的結束，而要隨著它所記錄的工作對象(包括個人和單位)各方面情況的變化連續不斷地增加、修訂新的內容,以保證檔案與其內容所反映的“實物”相一致,否則,既不便于基層管理工作,又會使檔案始終處于不完整、不準確的狀態。但不能就此否認其檔案屬性。如果因為管理對象處于不斷“運動”之中,相應的文件就是現行文件而不是相對地視為歷史文件,那就無所謂公安檔案。如果待到文件處于相對穩定狀態(如管理對象消亡后)再被看作檔案的話,此時,大部分檔案已失去了保存價值,也就沒有管理的必要了。
公安檔案獨特的形成規律和專業屬性,在很大程度上改變了公安文件(檔案)運動的“常態”,呈現出諸多的特異性。我們應當重視公安文件（檔案)運動的這些特殊現象,選擇適宜的歸檔時間和保管方式,有效地開展檔案管理。