一、引言
《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）已于2008年5月1日施行，由理論探討和理念灌輸?shù)膭仗撾A段進入具體操作的務實階段�！稐l例》的最根本目的在于將業(yè)已開展經(jīng)年的“準恩賜”型政務公開轉變?yōu)榉ǘx務范疇下的政府信息公開，通過政府信息公開這一法定渠道，確保公民真正參與到國家政治生活中來，使得知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權這曾經(jīng)“懸空”的憲法性權利落到地面而回歸其位。
政府信息公開似為一具體而微的工作，卻能產(chǎn)生極強的衍射和發(fā)散效應，可謂“牽一發(fā)而動全身”，對公權力運行的各個環(huán)節(jié)均有觸及，不啻為對公權力既有運行模式的全方位檢視、“重組”、變革、挑戰(zhàn)。這一機制倘真能健康有效運行，一個和諧穩(wěn)定、良性運轉的社會公共領域，一種健康活潑、充滿生機的“政治生態(tài)”或可預期。這一良好“善治”局面的形成，《條例》的有效施行雖只是一方面，卻也至關重要�！稐l例》的貫徹落實既需要自上而下的改革勇氣，更需要自下而上的公民自覺，需要普羅大眾淋漓盡致地展現(xiàn)其公民品格。若一方面政府能正確理性面對，另一方面公民特別是非原子化個人的、有組織的NGO和新聞媒體等力量能積極有序參與，通過這兩方面的結合，方能凝成推動政治透明、行政公開的壓力和合力。
通過政府信息公開工作的開展，將監(jiān)督政府的動力由內(nèi)生改為外促，由權力的自我完善、權力制約并監(jiān)督權力轉變?yōu)橥ㄟ^權利制約權力，這也正是《條例》在公法意義上的最大亮點所在。本質(zhì)上以道德為力量本源或者以內(nèi)部監(jiān)督為主要制度支撐的自我約束機制，具有自我保護的本能，而外部制衡力量的免疫力較強亦是天然的，因此較之前者往往更持久、更有效�？梢哉f，由仰仗公權力的自我革命到依賴并信賴公民的私權利這一公行政理念的轉換，有助于公民品格的形成和公民社會的生長。從這個意義上講，公眾參與是政府信息公開的強勁引擎和永續(xù)推動力�？梢灾斏鞯貥酚^預期，《條例》的施行將推動各級政府及其各部門進一步向民主型、開放型、服務型、責任型政府加速轉型。與此同時，《條例》對公民知情權的保障，也必將喚起公民參與公共政治的民主熱情。
基于以上考慮，筆者以為，惟有來自于行政體系之外的公民有作為的行為才是推動政府信息公開的基礎和動力所在。要想公開條例不至于蛻變成“少公開條例”甚或“不公開條例”，關鍵還是公民的負責任行動。除卻申請公開這一積極制度，《條例》還明確設計了行政復議和行政訴訟這樣的消極制度，為公民有效參與和積極推動政府信息公開提供了制度保障。其中，行政復議救濟渠道的明確，是對行政復議法復議受理范圍相關模糊表述的進一步具體化，是保障公民知情權、參與權、表達權、監(jiān)督權的重要手段，是監(jiān)督政府公開信息具體行為的有效方式�；诖�，筆者試對與政府信息公開行為有關的行政復議的幾個問題作一初步研究。
二、行政復議與行政訴訟的選擇權問題，即行政復議在政府信息公開法律救濟機制中的恰當定位
根據(jù)《條例》的現(xiàn)行規(guī)定，我國立法取自由選擇主義，即申請行政復議還是提起行政訴訟由當事人選擇。雖然如此規(guī)定似乎較周全和人性化，但“窮盡行政救濟”的復議前置機制則更為合理，這主要緣于政府信息公開行政爭議相比其他行政爭議具有以下特別之處：其一，政府信息公開工作的專業(yè)性較強。政府信息公開行政爭議更多出自與國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私相關聯(lián)的領域。其內(nèi)容具有較強的專業(yè)性和技術性，由具備專業(yè)知識、技能與經(jīng)驗的機構及人員進行判定，往往更有利于爭議的解決與實質(zhì)正義的實現(xiàn)。其二，相比司法方式，行政手段更為便利與快捷，這恰恰與政府信息需求的較強時效性相契合。司法救濟雖然因制度設計上的客觀與中立而能得到更加公正的結果，但程序較復雜、時間較長、成本較高，畢竟遲到的正義算不上正義。
在《條例》現(xiàn)有的制度框架下，最佳或者最現(xiàn)實的選擇應是通過行政復議機構卓有成效的工作，實質(zhì)性地提升行政復議工作的實效和公信力，行政復議功能得以充分發(fā)揮，當事人因而信賴并更愿意通過行政復議渠道解決爭議，使得行政復議在事實上處于一種實際前置的地位。如此，切實保障公民政府信息公開權的實現(xiàn)、積極促進行政機關的政府信息公開工作、合理利用有限司法資源從而有效減輕司法的壓力這三方面就能達致“三贏”狀態(tài)。
三、可申請行政復議的政府信息公開具體行政行為的主要情形
先來關注一下政府信息公開行政爭議較多發(fā)的地帶。雖然政府信息公開的目的之一是為了監(jiān)督政府、促進依法行政，但充分發(fā)揮政府信息的服務作用這一立法目的對于一般民眾而言卻最現(xiàn)實最直接。因此，政府信息公開行政爭議較多出現(xiàn)的領域或者部門，可能會集中在所謂的“三公”部門，即“公權力大、公益性強、公眾關注度高”的部門，這些部門和公民的關系最為密切，申請公開政府信息的情形也主要集中于此。這些部門主要包括教育、衛(wèi)生、公安、民政、稅收、勞動保障、土地、規(guī)劃、建設、工商、環(huán)境保護等。
鑒于《條例》施行時間不長，尚無太多實際發(fā)生的行政復議申請作為參照和佐證，因此，目前還只能遵循“條文主義”，即通過梳理《條例》的具體條款，相對確定可能出現(xiàn)的糾紛及申請行政復議的具體行政行為。主要情形如下：
1、無合法或者正當理由而拒絕提供政府信息；
2、在法定期限內(nèi)對政府信息公開申請不予答復；
3、違反法定方式、程序而公開政府信息；
4、沒有按照申請人要求的形式提供政府信息；
5、認為行政機關應當主動公開政府信息而沒有主動公開，侵犯其合法權益；
6、在依申請公開政府信息工作中違法收取相關費用；
7、依申請公開或者部分公開的政府信息侵犯其商業(yè)秘密或者個人隱私；
8、不服行政機關拒絕更正與其自身相關的政府信息記錄；
9、認為行政機關未在其職責范圍內(nèi)及時澄清虛假或者不完整信息；
10、認為行政機關在政府信息公開工作中的其他具體行政行為侵犯其合法權益。
四、行政復議申請人的相關問題
首先談談外國人、無國籍人的申請權問題。國外立法例大多將外國人納入政府信息公開工作中，《條例》沒有明確，基于我國的立法慣例并根據(jù)既定的法律適用情境，應該認定我國的立法并未涵蓋外國人和無國籍人。但是，從更加充分表明我國建設透明、公開政府的決心和信心，進一步昭示我國切實履行加入世界貿(mào)易組織時的提高透明度之承諾，且可以有效樹立和提升中國的良好國際形象等等角度而言，我們完全可以援引行政復議法的相關條款精神（第四十一條），歡迎和支持外國人、無國籍人和外國組織在我國境內(nèi)通過法定渠道依法獲取相關政府信息。如果能夠有這樣的統(tǒng)一認識和工作默契，外國人、無國籍人和外國組織當然就可以對相關具體行政行為依法申請行政復議。
其次是能夠申請政府信息公開行政復議的申請人的范圍問題。政府信息公開行政復議申請人主要有以下幾類：一是申請獲取政府信息的申請人。這是最主要、最明顯、最常見的申請人。這類申請人原則上均可成為行政復議申請人，卻也并非絕對沒有實質(zhì)資格限制，這涉及到如何具體界定“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”，是從嚴還是從寬，不僅取決于行政機關的主觀能動性和實際工作能力，也有賴于公民方的主動性。二是涉及商業(yè)秘密、個人隱私的第三方。三是在認為行政機關應當主動公開而沒有公開的情形中，什么人可以成為申請人？是否可以在此領域嘗試“行政公益復議”？這同樣取決于行政機關的勇氣。國外立法例如美國的做法是限于“受到不利影響的人”，這與我國行政復議法“侵犯其合法權益”的規(guī)定是相通的，但是，如何具體界定“合法權益”，仍然是一個問題，需要行政機關根據(jù)立法精神和實際工作情況具體把握。
五、被申請人的范圍
首先，國務院不可以成為政府信息公開行政復議的被申請人。行政復議法和《條例》的相關規(guī)定均止于國務院部門。這既是國家豁免的政治考慮與立法慣例，也有利于具體工作的落實。
其次，各級政府的辦事機構，如辦公廳、研究室、法制辦等，能否成為行政復議的被申請人？特別是法制辦這樣的行政復議事項具體辦理機構，若因政府信息公開行為而成為行政復議被申請人，行政復議的公正性和公信力如何保障，是一個頗具挑戰(zhàn)性的問題。筆者以為，自己復議自己及復議的公正性和公信力倒在其次，因為這個問題的本源在于行政復議法相關規(guī)定的先天不足及其帶來的復議機構的合理設置問題，對于此問題的認識和處理關涉到政府信息公開這項制度的正確定位則是至為關鍵之處。對于法制辦是否是政府信息公開責任主體或者法定義務承擔方，立法過程中即存在分歧，持反對意見方多認為法制辦不像其他行政職能部門那樣具有行政管理職責而不具有政府信息公開責任。可以看出，在目前不可能對行政復議法作大的根本性修改的前提下，這個問題的癥結在于對“行政管理”、“行政職責”的正確或者適當擴大理解。援引公務員法關于公務員類型化管理的相應規(guī)定，公務員所依歸的行政機關亦可以粗略劃分為綜合管理、專業(yè)技術與行政執(zhí)法三大類別，法制辦應屬綜合管理類行政機關。行政職責或者行政管理不只是直接與行政相對人發(fā)生關聯(lián)且對行政相對人產(chǎn)生直接或者顯性影響的權力范疇，而是一切形式的行政權力的運行。或者，我們還可以援引公務員法的立法精神，認定凡是納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的機構均應屬于負有行政管理職責的機構，也就相應負有公開政府信息的法定責任。當然，這一問題還有待今后可能出臺的“政務信息公開法”及修改完善相關法律而進一步具體落實。
原載：北京《法制建設》2008年第4期，為擴大交流學習現(xiàn)轉于此，特此鳴謝！