規范性文件，老百姓俗稱的“紅頭文件”，它是各級機關、團體、組織制發的各類文件中最主要的一類。目前我國法律法規對于規范性文件的涵義、制發主體、制發程序和權限以及審查機制等，尚無全面、統一的規定。通常對于規范性文件的理解分為廣義和狹義兩種情況。廣義的規范性文件，一般是指屬于法律范疇的立法性文件和除此以外的由國家機關和其他團體、組織制定的具有約束力的非立法性文件的總和，即除政府規章以外，各級人民政府及其工作部門以及法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織，在行政管理工作中針對不特定人、不特定事制定發布的，對公民、法人和其它組織具有普遍約束力的決定、命令、通告等文件。狹義的規范性文件，一般是指法律范疇以外的其他具有約束力的非立法性文件，規范性文件是行政機關實施法律法規規章、履行行政管理職能的一種重要的載體和方式，對于政府推動改革、發展經濟、維護秩序、服務社會起著重要的作用。國務院《全面推進依法行政實施綱要》頒布實施以來，我區各級政府不斷完善規范性文件制定和備案監督制度，著力加強對規范性文件的監督和管理，從源頭上有效預防了違法和不當行政，為全面推進依法行政、加快我區建設法治政府進程，促進全區經濟社會又好又快發展發揮了積極作用。同時，我們也看到，在規范性文件制定工作中還存在一些問題。這些問題的存在，一定程度上“蠶食”行政機關應有的公信力，阻礙了依法行政工作的進程。以下筆者結合區域情況以及工作實際，對規范性文件制定程序方面提一些膚淺的看法。
一、當前我區規范性文件制定工作中存在的問題
近年來，我區各級政府和部門結合工作實際，制定了大量的規范性文件，保證了行政機關正確有效地行使職權，推動了經濟建設和各項社會事業的發展。隨著國家立法制度的不斷完善，政府立法行為日趨規范，但是，在規范性文件制定中存在許多問題，出現了制定內容隨意、制定秩序混亂、形式不規范，文件過多、過濫，違法設定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費，與法律、法規、規章的規定相矛盾，一些規范性文件之間相互沖突，致使 行政管理相對人無所適從等突出問題。
1、規范性文件制定主體混亂。行政規范性文件是對公民、法人和其他組織具有普遍約束力，能直接產生權利和義務的書面文件，理應由行政主體制定。目前，我國《憲法》、《立法法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律規定，上至國務院及其各部委，下至鄉、民族鄉、鎮人民政府，幾乎所有的行政機關都有權發布具有普遍約束力的行政規范性文件。我區2005年共收到報備規范性文件54件，2006年收到46件，2007年收到156件，2008年收到117件，近年規范性文件的數量龐大，主要是由于規范性文件制定主體眾多，涵蓋各個層級、各種職能的政府機關和組織。一些不具有行政規范性文件制定權限的社會團體和企事業單位，為了擴張權力，謀取利益，也越權擅自制定規范性文件，實施行政管理，造成“紅頭文件”滿天飛，使群眾無所適從，也使規范性文件的數量進一步膨脹，監督管理工作的難度增大。
2、規范性文件制定權泛濫使用。公共管理涉及公眾生活的方方面面，規范職權行使的過程，就是大量行政規范性文件產生的過程。對公眾而言，形形色色的“紅頭文件”就是細化自身權利和義務的直接載體。行政規范性文件的制定，遵循什么樣的原則，即執政者堅持什么樣的執法理念，執政者的立法意識如何，將會直接或間接地影響到規范性文件的質量。目前，有些規范性文件的制定受人治思想影響很大，有些行政機關常常從本地方、本部門利益、行業利益出發，爭權攬事，缺乏大局觀念、法制觀念，慣于用紅頭文件行使行政管理權，制定文件的出發點不是處于對公民、法人和其他組織負責的態度，行政相對人參與很少或者干脆沒有參與，導致很多文件脫離了社會生活的實際需要。
3、規范性文件表現形式隨意性。主要表現在：一是內容籠統空泛，缺乏可操作性；一些規范性文件的內容籠統，看似目標高、號召多、要求嚴，但對于如何實現上述目標和號召，則規定得語焉不詳或空洞無物，實用性不強，缺乏足夠的可操作性。二是照抄照轉，缺少特色。有的行政機關大段地抄錄法律法規和上級部門的規范性文件，有的則將外地的規范性文件原封不動地搬過來，沒有細化法律法規和規章，沒有結合實際，缺乏區域特色。三是技術性不強，缺乏科學性。有些規范性文件制定技術不強，表現為沒有注明實施日期，沒有標明有效期限，存在著一些暫行辦法、試用辦法暫行、試用無限期的現象，還有些規范性文件甚至規定自文件公布之日起即行實施，實在有失科學性。四是規范性文件形式不夠規范。有些規范性文件標題要素不全，甚至冠以“條例”字樣；有些規范性文件制定的依據，不是現行的法律、法規、規章和上級機關的文件，而是行政機關本身曾經制發的文件或外地調研經驗；有些規范性文件結構與公文混淆，沒有嚴格按照章、條、款組成；有些規范性文件語言表達欠規范、準確和精煉、指代混亂，甚至出現法律常識性錯誤，容易造成歧義和誤解。
4、規范性文件制定程序缺失。主要表現在：一是缺乏規范性文件制定規劃和計劃，個別機關甚至根據領導的一句話、一個批示、一次大會發言，一個規范性文件便呼之欲出；二是調查研究工作不扎實，在沒有廣泛征求意見、集體討論，在沒有進行充分醞釀、論證的情況下，便草草出臺規范性文件，缺乏制定規范性文件所必需的民主程序；三是沒有嚴格落實規范性文件發布前應當由法制機構審核并經領導集體審議的制度，導致一些違法的規范性文件出臺。
二、我區規范性文件制定工作的主要做法
針對我區在制定規范性文件過程中存在著上述問題，為進一步規范規范性文件制定程序，維護社會主義法制統一，保證法律、法規和規章的正確實施，促進依法行政，在國家尚未頒布統一法律規定的情況下，我區本著“發現問題及時抓，對癥下藥治根本”的意識原則，結合本區實際，參照國務院《全面推進依法行政實施綱要》對按照法定程序制定其他規范性文件的問題提出的基本要求，根據《規章制定程序條例》、《法規規章備案條例》和其他有關法律、法規的規定，于2006年頒布了《廣西壯族自治區規范性文件制定程序規定》（政府第12號令），對規范性文件的制定主體、程序、決策、機制、技術和有效期、備案、清理、監督等問題作出明確具體規定，使規范性文件的制定程序成為一項重要的行政法律制度，并與建立其他規范性文件的制定程序制度相配套，制定明確具體的規范性文件技術標準。《規定》出臺以來，收到了良好的成效，起到了規范作用，其中主要做法有以下幾個方面： 1、規范性文件作為行政機關依法履行職能、有效實施行政管理的一種依據，必須嚴格遵循法制統一原則，不能違背法律、法規和規章的規定。對于制定沒有法律、法規、規章依據而實踐急需的規范性文件，一律按照建設法治政府的要求，依據法律的基本精神和原則，在行政機關的法定職權范圍內制定。行政機關不能在規范性文件中擅自設定影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的內容，尤其是違法設定行政許可、行政處罰、行政事業性收費、行政強制措施等。
2、嚴格遵守規范性文件的制定權限。我們要求各級行政機關的規范性文件制定決策者和具體制作者，必須強化法治意識、淡化人治觀念，從其他規范性文件的制定源頭和制定程序上把住關口，使其始終納入法治軌道。各級進一步加強對規范性文件制定和備案監督制度的學習、宣傳培訓力度，進一步培育和強化各級行政機關及公務員特別是領導干部的制度文明和制度法治理念，深刻認識到制度在法治建設中的基礎性、全局性意義，為全面提升規范性文件制定和備案監督工作的法制化水平奠定良好的思想基礎。
3、為保證規范性文件的合法、適當、公開，我們明確要求起草規范性文件，對于直接涉及公民、法人和其他組織切身利益的重大事項，應當積極采取措施，通過召開聽證會、論證會等不同方式傾聽、征求社會的意見和建議，需要報請上級機關發布的，應當提供上位法依據及相關情況說明；充分發揮各級政府法制機構及各部門法制機構在規范性文件合法性審查方面的重要作用；規范性文件經制定機關的主要負責人簽署后，應當以合法的方式保證對外公開發布，以利公眾監督和執行。建立法定媒體公布制度，公布平臺集中媒體，便于社會查尋，便于審查機關對被審查規范性文件的掌握和控制,這也是加強我區對各工作部門抽象行政行為實施監督的有效措施。
4、加強規范性文件的監督檢查，注重示范引導。完善了規范性文件審查備案的制度和流程，印發了規范性文件報備格式示范文本，對全區規范性文件起草和審查人員進行了專項培訓。多次組織人員對所屬工作部門和設區市政府的規范性文件進行了監督檢查，為不合法的規范性文件的整改起到督促作用。如此，這些年我區規范性文件制定機關對文件審查的積極性、主動性有了明顯提高，法制機構在政府中的作用和威信不斷得到肯定，同時，規范性文件報備的及時率和規范率普遍提高。大部分制定機關能夠在報送文件的同時，提供備案審查所需要的相關政策法規依據、起草說明等等，使規范性文件的備案審查工作逐步形成良性互動。同時，認真落實“有備必審、有錯必糾”的規定，規范審查程序，注重監督實效。我們在工作中通過采取積極協商、發糾正意見書函等方式，做到既糾正文件，又減少阻力，實現維護政府威信和群眾權益的統一。
5、加強規范性文件起草和審查工作隊伍的建設，充實法律專業人員。制定規范性文件的工作量非常大、任務非常繁重，需要一批具有較高素質和相對穩定的專門人才。為此，我區高度重視機構和隊伍建設，為規范性文件制定和備案監督工作的開展提供有力保障。我們在政府法制機構中確定了專門的內設機構和專職人員負責規范性文件制定和備案監督工作，機構設置、人員配置、經費安排等，加強對規范性文件制定和備案監督工作人員的培訓教育，確保規范性文件制定和備案監督工作的順利開展。
三、加強和完善規范性文件制定工作的幾點建議
1、建議國家盡快制定專門的規范性文件制定程序的行政法規，對規范性文件的制定主體、程序、決策、機制、技術和有效期、備案、清理、監督等問題作出明確具體的統一要求，使規范性文件的制定程序成為一項重要的行政法律制度。
2、與建立規范性文件的制定程序制度相配套，建議國家盡快制定相對統一和明確具體的其他規范性文件技術標準，使之成為一項具有強制力的國家標準。
3、建議將規范性文件備案審查與推進行政執法責任制相結合，將規范性文件的備案審查工作內容納入了領導班子實績考核目標，作為領導干部實績考核的重要內容之一，建立了責任追究制度和考核評比制度，以確保規范性文件制定程序更規范。
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