規(guī)范性文件備案審查工作是政府法制工作的重要組成部分，對(duì)規(guī)范政府行政行為，保障國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章在基層的準(zhǔn)確貫徹實(shí)施，推進(jìn)縣級(jí)政府依法行政，創(chuàng)樹政府形象，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定起著至關(guān)重要的作用。
近年來(lái)，隨著《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》、《立法法》以及《政府信息公開條例》等行政法律法規(guī)的頒布施行和國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的發(fā)布，各級(jí)政府和政府部門依法行政的意識(shí)不斷增強(qiáng)。依法行政的觀念實(shí)現(xiàn)了三個(gè)轉(zhuǎn)變。一是由過(guò)去片面重視具體行政行為是否合法，向具體行政行為與抽象行政行為并重的轉(zhuǎn)變。二是在規(guī)范性文件的制定目的上，由過(guò)去的為“我”所用到為民所用的轉(zhuǎn)變。三是由過(guò)去的“形式型”向?qū)嵱眯偷霓D(zhuǎn)變。
萊州市政府高度重視規(guī)范性文件備案審查工作。為規(guī)范政府行政行為，確保政府抽象行政行為合法，早在1990年，就制定了《關(guān)于地方規(guī)范性文件制定工作的若干規(guī)定》，將政府及所屬部門制定的涉及公民法人和其他組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的文件，納入了政府備案審查的范圍，政府規(guī)范性文件制定工作步入了規(guī)范化的軌道。1990年至1997年，市政府先后制定各類規(guī)范性文件61個(gè)。1998年，《山東省規(guī)章和規(guī)范性文件備案辦法》發(fā)布后，萊州市政府根據(jù)省政府的規(guī)定，重新制定了《關(guān)于規(guī)范性文件制定工作規(guī)定》，對(duì)規(guī)范性文件制定的程序等作了明確規(guī)定，規(guī)范性文件備案審查工作程序更加規(guī)范，制度更加完善，效果更加明顯。十幾年來(lái)，各級(jí)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)受理的行政復(fù)議案件和各級(jí)人民法院審理的行政訴訟案件，沒有一起因政府制定的規(guī)范性文件內(nèi)容違法引發(fā)的行政爭(zhēng)議案件。
由于受各種因素的影響，縣級(jí)政府規(guī)范性文件備案審查工作出現(xiàn)了一些新情況、新特點(diǎn)。了解縣級(jí)政府規(guī)范性文件備案審查工作現(xiàn)狀，對(duì)指導(dǎo)新時(shí)期縣級(jí)政府規(guī)范性文件備案審查工作有著積極的意義。
一、縣級(jí)政府規(guī)范性文件制定工作的現(xiàn)狀
1、規(guī)范性文件制定數(shù)量越來(lái)越少。隨著國(guó)家法律法規(guī)和規(guī)章不斷修改完善，地方性法規(guī)和規(guī)章也不斷的推陳出新，加之相關(guān)法律法規(guī)的司法解釋和國(guó)家的有關(guān)政策不斷出臺(tái)，行政執(zhí)法部門的執(zhí)法依據(jù)內(nèi)容不斷細(xì)化，法律條文的可操作性不斷增強(qiáng)。另外，國(guó)家先后對(duì)涉及農(nóng)村“三提五統(tǒng)”、農(nóng)民義務(wù)工、農(nóng)林特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅等農(nóng)民負(fù)擔(dān)的法律規(guī)定和政策予以廢除，縣及以下政府無(wú)需再就涉及農(nóng)民權(quán)利義務(wù)關(guān)系方面的內(nèi)容制定相關(guān)的規(guī)范性文件。同時(shí)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建立，國(guó)有集體企業(yè)的改制，改變了所有制關(guān)系，政府無(wú)需再行管理企業(yè)正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。企業(yè)除法律、法規(guī)規(guī)定的應(yīng)繳納各種稅費(fèi)外，不再承擔(dān)其他義務(wù)。政府除制發(fā)鼓勵(lì)企業(yè)投資發(fā)展的優(yōu)惠政策文件以外，其他涉及企業(yè)義務(wù)方面的規(guī)范性文件基本停發(fā)。由于受以上原因的影響，縣級(jí)政府規(guī)范性文件的數(shù)量呈逐年下降趨勢(shì)。2005年，萊州市審查規(guī)范性文件17個(gè)；2006年14個(gè)；2007年12個(gè)；2008年9個(gè)。
2、規(guī)范性文件制定機(jī)關(guān)范圍越來(lái)越集中。以萊州為例，1990年至2004年，上報(bào)制定規(guī)范性文件的部門有31個(gè)，占政府所屬部門總數(shù)的近60%；2005年至2008年，上報(bào)制定規(guī)范性文件的部門主要涉及計(jì)劃生育、房管、城市執(zhí)法、財(cái)政、林業(yè)、勞動(dòng)保障、環(huán)保、民政、國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、農(nóng)機(jī)管理、城市建設(shè)、教育、安全生產(chǎn)、經(jīng)貿(mào)、物價(jià)、水務(wù)和海洋與漁業(yè)等18個(gè)部門，占政府所屬部門數(shù)量的34%，這18個(gè)部門上報(bào)的52個(gè)規(guī)范性文件當(dāng)中，城市建設(shè)和城市執(zhí)法方面的文件11個(gè)，占上報(bào)規(guī)范性文件制定數(shù)量的22%。
3、規(guī)范性文件制發(fā)形式越來(lái)越多樣化。2004年之前，萊州市的規(guī)范性文件大都以《管理辦法》、《暫行規(guī)定》的形式制發(fā)，約占95%。2004年后，則分別以《管理辦法》、《實(shí)施意見》、《實(shí)施方案》、《決定》、《通告》、《通知》、《規(guī)定》和《試行意見》等多種形式制發(fā)。其中，《管理辦法》多為社會(huì)保障性質(zhì)的文件，如：《新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦法》、《農(nóng)村五保戶供養(yǎng)資金管理辦法》、《城市集中供熱管理辦法》、《城市最低收入 居民家庭廉租住房保障管理辦法》、《經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》和《城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)試行辦法》等。而《實(shí)施意見》、《實(shí)施方案》以及《通知》、《通告》等形式，大多是為了開展階段性工作而制發(fā)，具有時(shí)效短、針對(duì)性強(qiáng)和社會(huì)接受快的特點(diǎn)，因此，成為縣級(jí)政府開展階段性工作所采用的比較多的文件形式。
4、規(guī)范性文件占其他政府行文數(shù)量比越來(lái)越小。過(guò)去，因?yàn)檗r(nóng)村實(shí)行“三提五統(tǒng)”、農(nóng)民義務(wù)工以及征收農(nóng)林特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅，縣及以下政府工作的重點(diǎn)主要是征收稅費(fèi)和召集農(nóng)村義務(wù)工，開展諸如修建道路、興修水利和進(jìn)行農(nóng)田基本建設(shè)等，為推動(dòng)面上工作開展，需制發(fā)相關(guān)文件加以指導(dǎo)，而這些文件多含有涉及農(nóng)民權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容，當(dāng)時(shí)，政府制發(fā)規(guī)范性文件的數(shù)量較多，約占政府各類文件的20%。而2008年1至11月份，萊州市政府和政府辦公室發(fā)文共114個(gè)，其中政府發(fā)文60個(gè)，政府辦發(fā)文54個(gè)。文件內(nèi)容大都是《通報(bào)》、《請(qǐng)示》、《決定》和《工作報(bào)告》等內(nèi)容，這114個(gè)文件中，涉及公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系屬于規(guī)范性文件范圍的文件9個(gè)，僅占政府下發(fā)文件總數(shù)的7．8%。
5、政府所屬部門及鎮(zhèn)級(jí)政府規(guī)范性文件在開展基層工作中所發(fā)揮的作用越來(lái)越不明顯。隨著國(guó)家法律體系的日臻完善，政府所屬職能部門的執(zhí)法主體、執(zhí)法依據(jù)和執(zhí)法權(quán)限更加明確，地方性法規(guī)、規(guī)章和部委規(guī)章對(duì)相關(guān)法律條文規(guī)定大都進(jìn)行了進(jìn)一步細(xì)化，涉及公民法人或者其他組織法律義務(wù)關(guān)系的事項(xiàng)，可以通過(guò)法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定“對(duì)號(hào)入座”加以解決。各級(jí)行政執(zhí)法部門規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的推出，更使得縣級(jí)行政執(zhí)法部門及其工作人員的行政執(zhí)法活動(dòng)有了可靠的依據(jù)和保障；鎮(zhèn)級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)限如土地、村莊規(guī)劃、計(jì)劃生育、安全生產(chǎn)等管理職能，也由原來(lái)的“塊塊管理”向“條條管理”轉(zhuǎn)變，相關(guān)職能逐漸由上級(jí)業(yè)務(wù)部門主管，鎮(zhèn)級(jí)政府職能已由管理型轉(zhuǎn)向服務(wù)型。加之各級(jí)各部門層層簽訂“依法行政責(zé)任狀”，第一責(zé)任人的責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)大為增強(qiáng)，一旦規(guī)范性文件違法，將受到責(zé)任追究。因此，政府所屬部門及鎮(zhèn)級(jí)規(guī)范性文件逐漸失去了它的實(shí)際意義。萊州市每年年初下發(fā)《關(guān)于上報(bào)規(guī)范性文件制定計(jì)劃的通知》，從上報(bào)情況看，政府部門和各 鎮(zhèn)街上報(bào)的計(jì)劃寥寥無(wú)幾。2008年，萊州市政府所屬部門及鎮(zhèn)級(jí)政府制發(fā)各類文件共1641個(gè)，文件內(nèi)容以《報(bào)告》、《請(qǐng)示》、《申請(qǐng)》、《通報(bào)》和轉(zhuǎn)發(fā)上級(jí)文件的形式居多，約占文件總數(shù)的50%，這些文件和其他類別的文件當(dāng)中，均沒有涉及公民法人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的內(nèi)容。
二、縣級(jí)政府規(guī)范性文件制定工作中存在的問題
規(guī)范性文件審查備案的數(shù)量雖然逐年減少，但是，通過(guò)對(duì)規(guī)范性文件的審查發(fā)現(xiàn)仍然存在著一定的問題。歸納起來(lái)有以下幾點(diǎn)：
1、“趨利避害”。一是“趨利”。有的部門制定規(guī)范性文件涉及部門利益時(shí)，相關(guān)規(guī)定明顯向部門或者系統(tǒng)內(nèi)部?jī)A斜。如有的部門在制定“新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理辦法”時(shí)，將定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)劃定在系統(tǒng)內(nèi)的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，將其他具備同等條件的醫(yī)療機(jī)構(gòu)排除在范圍之外，剝奪了其它醫(yī)療機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利，違背了《行政許可法》規(guī)定的原則；有的部門之間為了本部門利益，互相爭(zhēng)取規(guī)范性文件的制定權(quán)。如門樓牌管理涉及公安、民政（地名辦）、工商、交通等部門職能，且相關(guān)部門都能提交國(guó)家有關(guān)部委對(duì)此項(xiàng)工作加強(qiáng)管理的依據(jù)性文件，故在制定規(guī)范性文件時(shí)，相關(guān)部門相互爭(zhēng)制定權(quán)；有的部門在法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)不足的情況下，極力爭(zhēng)取行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目。如有的部門在制定“戶外廣告資源有償使用費(fèi)”規(guī)范性文件時(shí)，在沒有相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)的情形下，牽強(qiáng)附會(huì)，將《山東省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)省財(cái)政廳、建設(shè)廳、工商局〈關(guān)于加強(qiáng)戶外廣告資源有償使用收入管理的意見〉的通知》作為制定文件依據(jù)。因該《通知》不屬于地方性法規(guī)和規(guī)章范疇，不能作為制定的依據(jù)。二是“避害”。有的規(guī)范性文件內(nèi)容涉及多個(gè)部門職能，當(dāng)規(guī)范性文件內(nèi)容影響部門利益時(shí)，起草單位則往往盡量避開本部門的責(zé)任，或者將部門職責(zé)含糊其辭，或者干脆將本部門責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到其他部門。以上幾方面問題，有的經(jīng)審查進(jìn)行了糾正；有的因法律、法規(guī)和規(guī)章依據(jù)不足，建議市政府不予發(fā)布；有的因相關(guān)部門之間職能界定不清，部門之間各執(zhí)一詞，縣級(jí)政府又沒有依據(jù)確認(rèn)相關(guān)部門職能，草率制定文件易引發(fā)部門之間的矛盾，文件制定工作只好暫時(shí)擱淺。
2、變相委托。有的部門明知起草的規(guī)范性文件內(nèi)容違反法律規(guī)定，但為了“掩人耳目”，規(guī)避法律，確保職能不丟，利益不受損，將不合法的職能變由其下屬事業(yè)單位行使。
3、“濫用重典”。當(dāng)遇有全國(guó)性整治活動(dòng)時(shí)，如“非典”、禽流感、三氯氰胺事件等，或者局部暴露出某些問題需要集中整治時(shí)，如安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、化學(xué)危險(xiǎn)品管理、礦山秩序治理等，制定規(guī)范性文件過(guò)程中，往往會(huì)出現(xiàn)“情緒過(guò)激”現(xiàn)象，不論制定的《實(shí)施意見》、《實(shí)施方案》，還是《通知》、《通告》，會(huì)以加大整治力度為借口，本著寧“左”勿“右”的原則，超出法律規(guī)定，增加帶有行政許可前置和行政強(qiáng)制性質(zhì)的內(nèi)容，如果審查把關(guān)不嚴(yán)，極易造成政府文件違法。
4、概念模糊。規(guī)范性文件的概念有廣義與狹義之分。縣級(jí)政府規(guī)范性文件一般應(yīng)是狹義的概念，即涉及公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)具有普遍約束力的《管理辦法》、《通告》、《實(shí)施方案》《暫行規(guī)定》等文件。公民、法人或者其他組織權(quán)利、義務(wù)的范圍，目前沒有一個(gè)詳細(xì)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致有的部門概念不清，將不屬于規(guī)范性文件范圍的文件上報(bào)審查。2005年-2008年四年間，有關(guān)部門上報(bào)市政府法制機(jī)構(gòu)審查的不涉及公民法人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的文件達(dá)30余個(gè)，增加了政府法制機(jī)構(gòu)的工作量。
從以上問題可以看出，規(guī)范性文件備案審查工作具有依據(jù)的復(fù)雜性，審查的嚴(yán)肅性，責(zé)任的重大性等特點(diǎn)，如果不熟練掌握相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)章以及國(guó)家相關(guān)政策，審查把關(guān)不嚴(yán)，一旦出現(xiàn)漏洞，將給政府造成不良影響，甚至帶來(lái)不利的后果。
三、縣級(jí)政府規(guī)范性文件備案審查工作對(duì)策
1、控制進(jìn)口關(guān)。一是明確標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一公民法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的范圍。具體可按照《行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的行政復(fù)議受案范圍，即：人身權(quán)；財(cái)產(chǎn)權(quán)；獲取行政許可權(quán)；土地礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等所有或者使用權(quán)；經(jīng)營(yíng)自主權(quán)；土地承包權(quán)；享受撫恤、優(yōu)撫權(quán)等加以規(guī)范。上報(bào)審查的文件涉及以上內(nèi)容的，就應(yīng)當(dāng)納入規(guī)范性文件備案審查范圍，不屬于以上內(nèi)容的不予審查。二是界定職能，弄清相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限。有的規(guī)范性文件往往涉及多個(gè)部門職能，特別是涉及公共安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、人體健康、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用等方面的內(nèi)容，需要相關(guān)部門簽署意見，避免職能交叉或管理缺位。
2、嚴(yán)把審查關(guān)。首先，要準(zhǔn)確定性。報(bào)送審查文件內(nèi)容是否涉及公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系；公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系屬于那種類型。其次，要找準(zhǔn)依據(jù)。有的規(guī)范性文件內(nèi)容不僅涉及相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章，還涉及國(guó)家有關(guān)政策等；特別是縣級(jí)政府文件，還涉及地方性法規(guī)和規(guī)章規(guī)定以及地（市）級(jí)政府的規(guī)定，如果依據(jù)找不準(zhǔn)，難免出現(xiàn)與上級(jí)規(guī)定不一致或者相抵觸的問題。三是，要嚴(yán)格把關(guān)。對(duì)文件內(nèi)容與法律相抵觸的予以糾正，該修改的修改，該刪除的刪除。對(duì)文件內(nèi)容與法律、法規(guī)和規(guī)章相抵觸的，提出不予發(fā)布的建議。
3、管住出口關(guān)。一是出具書面意見。對(duì)規(guī)范性文件的審查結(jié)果，要向市政府或者政府辦公室出具書面審查意見，同時(shí)抄送起草單位，一方面讓市政府或政府辦公室了解政府法制機(jī)構(gòu)提出的審查意見，另一方面可以作為監(jiān)督起草單位是否進(jìn)行修改的依據(jù)。二是加強(qiáng)與發(fā)文機(jī)關(guān)文秘部門的工作配合。在文件印發(fā)前，由市政府辦公室文秘科重點(diǎn)審查起草單位是否按照政府法制機(jī)構(gòu)出具的審查意見進(jìn)行了修改，對(duì)既不按審查意見修改，又不提出正當(dāng)理由的，不予印發(fā)。
4、強(qiáng)化責(zé)任追究。要強(qiáng)化規(guī)范性文件制定、審查和發(fā)布各個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任，建立規(guī)范性文件備案審查工作責(zé)任制。起草單位、政府法制機(jī)構(gòu)和政府秘書科各個(gè)環(huán)節(jié)，都要建立責(zé)任制，哪個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，追究哪個(gè)部門責(zé)任人的責(zé)任。
5、搞好配合聯(lián)動(dòng)。要建立規(guī)范性文件備案審查工作的配合聯(lián)動(dòng)機(jī)制。一是政府法制機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、信訪、法院等部門工作溝通。通過(guò)社會(huì)投訴舉報(bào)、信訪和行政訴訟等多種渠道，了解掌握鎮(zhèn)（街）政府（辦事處）和政府部門制定的文件有無(wú)侵犯公民合法權(quán)益的問題，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)予以糾正。二是開展經(jīng)常性的調(diào)研活動(dòng)，通過(guò)深入鎮(zhèn)街查閱發(fā)文登記和年底報(bào)送發(fā)文登記簿復(fù)印件的形式，對(duì)相關(guān)部門發(fā)文登記進(jìn)行審查，發(fā)現(xiàn)文件涉及公民法人或其他組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系內(nèi)容時(shí)，及時(shí)予以審查。
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