1 引言
隨著現代社會民主政治發展, 政府體制改革已逐步成熟, 政府信息公開是民主建設的必然選擇。《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的頒布引起了社會各界的普遍關注, 《條例》中規定“各級人民政府應當在國家檔案館、公共圖書館設置政府信息查閱場所, 并配備相應的設施、設備, 為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供方便。”這為圖情檔學者拓展研究領域提供了新的契機, 政府信息公開工作自然成為了圖情檔研究人員關注的焦點與研究熱點。本文將對圖情檔近期研究成果予以綜述, 以期望發現研究中存在的不足, 并對后期研究提供借鑒。
2 基礎理論及相關應用研究
211 《條例》解讀
《條例》的進步意義表現在以下幾個方面: 一是《條例》改變了權利主體, 即信息公開從單方面提供轉變為政府應權利人的申請而提供服務, 申請人由被動接受轉為主動要求; 二是擴大了信息公開主體范圍,即擴大為行政機關、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織、部分公共企事業單位三類主體; 三是較《條例》出臺前而言, 增加了主動申請公開, 這是條例的一個亮點和創新; [1 ] 四是依據我國國情而制定了協調機制和保密審查機制[ 2 ] 。
由于人的理性限制, 法律的制定不可能達到百分百完美, 存在瑕疵是一種必然。《條例》中存在的不足主要有以下幾點: 一是對行政機關行為缺乏強制性約束, 因此國家檔案館和公共圖書館能否及時得到行政機關主動公開的政府信息, 只能寄希望于行政機關的主動性和自覺性[3 ] ; 二是《條例》是否優于地方法規,能否兼顧地方特色; 三是《條例》中提出了“社會評議”體制, 雖突破了政府自我評定的局限, 但評議指標不明, 亟待立法者給予研制。另外, 有學者提出中國尚為信息化基礎薄弱的國家, 信息公開有效開展的切實途徑和方式尚待摸索[4 ] 。筆者認為《條例》雖滿足了公眾知情權的需求,對促進民主建設起到了積極作用, 但《條例》畢竟只是一部行政法規, 其約束力與法律效力均受到一定限制, 只有盡快上升為法律, 即與《檔案法》、《保密法》處于同等法階, 才能形成一整套完善的政府信息法律制度體系。
212 信息公開中知情權與隱私權研究
政府信息公開中存在著知情權和隱私權的沖突,這種沖突既可以體現在平等主體之間即社會知情權和公眾人物隱私權的矛盾以及個人信息知情權之間的矛盾, 因為某人行使知情權所了解的對象正是他人隱私權所要保護的對象, 這不是社會政治或公共利益與個人利益的沖突, 也不是社會公眾興趣與個人利益的沖突, 而是個人利益和個人利益的沖突。這種沖突也可以體現在不平等主體之間, 即知政權和國家機關工作人員隱私權的矛盾, 這是國家利益與個人利益之間的沖突。解決沖突應遵循以下原則: 政治與公共利益原則、人格尊嚴不受侵犯原則、自由流通和合理限制原則、可克減性原則以及主體參與和磋商等原則[ 5 ] 。
213 信息公開的應用研究及影響
編制政府信息公開目錄與指南是政府信息公開工作的內容之一。南通市檔案館開展政府信息公開指南與目錄編制實踐為我們提供了幾點經驗。編制政府信息公開指南應解決好五個問題: 一是政府信息的分類,二是政府信息的編排體系, 三是政府信息獲取方式,四是政府信息公開機構, 即對外告知政府信息公開機構的具體聯系方式, 五是監督方式及程序[6 ] 。而對政府信息公開目錄體系分類系統, 首先需關注分類系統標準規范的問題, 即目錄分類的維度問題; 在實踐中應做到信息查詢無部門限制, 處理好信息分類的穩定性與政府機構變化間的關系, 信息分類與集成檢索間的關系等[7 ] 。
剖析我國《政府信息公開條例》實施過程中需要解決的相關技術問題, 發現其關鍵是目錄體系建設與網站實現, 最終目標是建立國內政府信息定位系統。具體技術研究包括信息資源分類體系、核心元數據、索引號、內容概述、目錄格式等規范, 相應的支撐技術、平臺和工具的識別與分析, 實施方案和網站實現;并分析關鍵技術問題, 提出相應的研究思路和技術路線, 得出研究結論與相應的研究建議[ 8 ] 。學者們一般從兩個角度來談政府信息公開的影響。一是民主政治視角, 首先政府信息公開有利于創造公開、透明的依法行政環境, 轉變其行政職能, 防治政府腐敗, 樹立良好的政府形象, 實現管理型政府向服務型政府的轉變; 其次, 更是滿足了信息社會公民對知情權等一系列信息權利的強烈要求, 促進公眾參政議政和建立其與政府之間的交流與合作的互信關系。二是經濟視角, 政府信息公開促使掌握在政府手中的大量信息資源對社會公開, 減少政府與公眾之間的信息不對稱, 無疑有利于信息資源共享, 減少經濟運作的風險性與盲目性, 提高經濟運作質量, 創造良好的投資環境, 從而促進現代化經濟建設。
3 圖書館工作與政府信息公開
國外公共圖書館參與政府信息公開已相當成功;《條例》頒布前, 國內公共圖書館參與政府信息公開只是一種奢望。現今, 《條例》明確了公共圖書館作為政府查閱的場所之一的合法地位, 使圖書館界學者和工作者欣喜之余也感到一絲緊張, 畢竟參與政府信息公開工作對圖書館來說是初次, 機遇與挑戰同在。
311 公共圖書館在政府信息公開中的作用
多數學者從公共圖書館保障公眾信息獲取權利與政府信息公開目的保持一致角度來談兩者間的關系。在保障公民信息獲取權利上, 公共圖書館的職業使命與社會責任體現出公共圖書館和政府信息公開之間的天然聯系[9 ] 。有學者認為雖然政府信息公開與公共圖書館服務是由兩個不同主體所主導的信息服務活動,但二者的目的均是為了滿足人們對政府信息的需求,人們可以公正、公平、方便、及時地獲取自己所需要的政府信息, 而在信息服務方式或手段上是一致的,大體可分為信息發布、信息檢索、信息咨詢以及網絡信息服務等, 且兩者可相互促進, 即政府信息公開可豐富圖書館館藏, 促進公共圖書館的可持續發展, 同時提高政府信息利用率, 發揮政府信息的應有作用[10 ] 。并有學者認為政府信息公開引入圖書館這一新的元素,能夠逐步改變以“信息不存在”為由的信息不公開現象的發生, 同時還可改變某些檔案館成為政府不公開信息“掩體”的現象, 公共圖書館的參與對政府信息公開制度建設和體系完善具有重要意義[ 11 ] 。李國新教授詳細分析了圖書館在政府信息公開中的作用, 認為圖書館在政府信息公開中主要參與公開中基本標準的制定, 政府信息資源的組織、整合與揭示, 把政府信息“服務”送到老百姓身邊, 參與政府信息的長期保存和永久利用, 降低政府信息公開的成本。張東輝認為圖書館的公益性能使公眾便捷地獲取信息, 其專業性能使政府信息資源的價值得以充分發揮, 對政府信息公開制度起宣傳推動作用[ 12 ] 。
312 圖書館在政府信息公開服務中的優勢及不足
圖書館被《條例》列為政府信息公開場所, 究其原因在于圖書館的性質與專業技能便于信息公開工作的開展, 這些特性也促使圖書館在政府信息公開工作中占有一定優勢, 主要表現在圖書館的公共性能為公民平等地獲取信息提供保障; 較其他公開場所, 圖書館擁有較廣的分布網點、先進的基礎設施與專業的服務人員、多樣的服務方式與廣泛的服務群體。[13 ] [14 ] 而其不足則表現為: 首先, 圖書館在政府信息收集方面沒有保障, 《條例》雖規定“行政機關應當及時向國家檔案館、公共圖書館提供主動公開的政府信息”, 但對不提供政府信息的行為沒有相應的法律措施, 這是公共圖書館開展政府信息公開工作的最大障礙。其次,受傳統觀念的影響, 圖書館界從未將政府信息納入其服務范圍, 認為與己無關, 并缺乏組織管理政府信息的經驗。其三, 因管理體制的制約, 使政府信息公開工作的效率將受到一定影響, 與檔案館的主管部門相比, 公共圖書館的主管部門分管領域廣泛, 各級行政主管部門對推動這項工作的投入力度相對較弱, 公共圖書館政府信息工作更多是來自當地信息辦的指導。“政府信息相關配套機制的缺失”也是一大障礙, 《條例》的出臺客觀上要求有關部門必須制定、修改現有的法律法規與之相適應, 因為配套法律法規的不健全、相關標準的不完善, 其直接后果是可操作性差, 同時還可能導致權利與義務不對等[ 15 ] 。針對以上不足, 學者們對圖書館實施政府信息公開的策略有以下共識。第一, 轉變舊觀念, 積極學習《條例》的精神和具體內容, 認真做好政府信息公開工作; 第二, 注重對政府信息的收集, 盡快促使建立公共圖書館對政府信息記錄的接收和保存制度; 第三,完善法規制度體系, 出臺配套的圖書館法規; 第四,拓展服務方式, 滿足個性化服務需求; 第五, 利用專業優勢, 加強政府信息的組織加工, 做好政府信息公開目錄和指南的編制工作。還有學者提出公共圖書館應深化信息公開, 保護信息安全[16 ] ; 建立政府信息集成平臺, 發揮圖書館的交互功能和重視政府信息服務工作評估的措施[17 ] 。
313 國外圖書館政府信息公開服務經驗
國外公共圖書館參與政府信息公開的形式, 主要有參與政府信息的組織整理; 實施政府信息的長期保存; 提供政府信息查詢工具; 幫助公眾查詢各類政府信息; 解答政府信息的相關問題; 指導公眾利用政府信息和相關電子政務等。同時通過調查表明, 國外圖書館參與政府信息公開是公眾自己的選擇[18 ] 。當然這與國外圖書館的建設發展有著很大關系。美國圖書館政府信息公開服務的特色在于, 選擇性存儲圖書館以提供特色化服務為立足點, FDLP 成員館之間注重資源共享與相互協作, 在創新中提升圖書館服務政府信息公開的層次[19 ] 。澳大利亞圖書館開展政府信息公開實踐中已經將因特網接入公共圖書館, 而且政府機關主動與圖書館建立了互動關系, 統計局的LEP 項目就是范例[20 ] 。
4 檔案工作與政府信息公開
政府信息公開為檔案部門業務拓展及公共檔案館職能發揮帶來新的契機。馮惠玲教授很早就認識到以開放的姿態滿足社會需求是政府信息公開環境下檔案工作的重要內容, 也是檔案職業獲得社會認同, 檔案事業獲得更大生存發展空間的重大舉措。這已逐漸成為檔案學人和工作者的共識。
411 檔案館在政府信息公開中的角色
關于在政府信息公開環境下檔案館的角色定位問題, 學者們眾說紛紜。王菡認為《條例》第十六條的規定只能說檔案館是政府信息公開的實施主體之一,即行為主體, 它不同于行政主體, 行政主體應是各級人民政府; 行為主體只能以行政主體的名義行使職權,不能成為行政訴訟的被告[21 ] 。王運彬、王小云認為檔案部門應作為政府信息公開的管理機構, 原因在于可充分利用集中統一的檔案管理體制、豐富的檔案信息資源、檔案部門的工作成果, 以節約成本, 這樣對檔案部門和政府部門具有雙贏的效果[22 ] 。姜亮認為檔案館在政府信息公開中應充當好以下角色: 政府信息公開工作的協調者, 政府信息資源的開發者, 檔案信息化和電子政務的推動者, 檔案工作的宣傳者[ 23 ] 。但也有人認為雖然現在檔案館在政府信息公開中發揮著重要作用, 隨著政府信息公開工作的不斷發展, 其作為公眾查閱政府信息場所這一功能將日漸弱化[24 ] 。
412 政府信息公開對《檔案法》的沖擊
政府信息公開與《檔案法》之沖突, 主要體現在檔案開放利用方面。政府信息公開之立法原則是以公開為原則, 不公開為例外; 而《檔案法》長期以來卻恪守信息保密的要則。自《條例》頒布之后, 許多學者進行了反思并提出質疑。比如, 當前的檔案法規制度限制了館藏檔案及現行文件開放, 因為一些現行文件一旦歸檔就意味著進入檔案法的開放規定范圍, 很可能受三十年封閉期之限[23 ] 。隨著《條例》實施, 其與《檔案法》、《保密法》的諸多不協調之處尤其是法規中對于具體的開放與保密范圍界定有所出入容易使檔案工作者在檔案的保密與開放工作中出現思路不統一、相關概念不清晰、工作中出現無所適從的現象等等[25 ] 。綜諸位學者之觀點, 可概括為兩點: 一是《檔案法》與《條例》的立法精神不一致, 檔案工作歷來重藏輕用, 把保密工作置于首位, 而很少關注應社會公眾的強烈需求得開放工作; 二是檔案開放的時間規定與政府信息自形成或發布之日起20 個工作日內公開的規定對比, 不相符。反之, 有觀點則認為在《檔案法》關于檔案利用的具體條款尚未做出修改之前, 兩者關于檔案利用的具體條款雖然并不完全一致, 但實際運用中并不存在抵觸狀況, 其依據是《檔案法》第二十條的規定, 而《條例》在當前可作為公眾利用未開放檔案的“有關規定”加以直接引用[ 26 ] 。而且理明也認為《條例》與《檔案法》并不沖突, 兩者互為補充[27 ] 。
此外, 也有學者提出從新視角修改《檔案法》的建議。張建文借鑒《條例》對隱私權保護的規定, 認為有必要在修改《檔案法》時增加關于隱私權保護的條款[28 ] 。王永菲認為在修改《檔案法》時還應借鑒《條例》在解決公權與私權失衡方面的進步之處。
413 現行文件開放利用專題研究
周毅對現行文件開放的一系列理論與實踐問題進行的系統研究頗具代表性。他認為政府信息公開過程中現行文件開放應重點關注“例外信息”的科學控制,即注意區分一般和絕對拒絕公開, 可除去“例外信息”并部分公開現行文件, 依公益為理由的自由裁量公開“例外信息”, 當事人可以要求公開現行文件中的“私人利益例外信息”[29 ] 。他還探討了政府信息公開中現行文件開放的個性特點: 從開放客體上看, “現行文件”是政府信息的一種具體類型, 而非政府信息的全部;從開放要素上看, 現行文件開放不僅公開內容信息也注重文件的結構與背景信息; 從開放條件上看, 現行文件的開放則以檔案館或文件中心對文件的“現存”為前提; 從開放方式上看, 檔案館或文件中心的“集中式”主動開放效率較高, 也能降低公眾信息搜尋和利用成本[30 ] 。周毅認為現行文件開放良性運行的基本保障是程序規范。他針對我國政府信息公開過程中現行文件開放存在的問題進行了程序規范的內容設計并提出具體操作設想。現行文件開放申請的受理程序規范包括明確申請受理的機構及其責任、申請的提出和處理、依申請提供信息的收費項目和收費標準。公民申請救濟的具體程序規范包括申請行政復議、向同級人民政府信息委員會提出申訴、向法院提起訴訟等。現行文件開放效果的評價規范包括公眾滿意性指標、機關成本效益與效率指標[31 ] 。
5 不足
圖情檔界對政府信息公開之研究多數是圍繞自身實際工作進行, 均看到機遇和挑戰并存, 也試圖挖掘各自在政府信息公開中能發揮的作用和價值。但也存在不足, 即泛泛而談《條例》的影響, 對《條例》的解讀缺乏深度, 沒有深刻認識到《條例》中凸顯的不足, 對于《檔案法》與《條例》之沖突提出改進的意見也缺乏系統性, 因此對政府信息公開制度的基礎理論和應用研究均有待拓展和提升。主要不足之處在于研究中“各自為政”, 沒有彼此相互開放, 沒有形成一個大的互動系統, 共享合作之樂, 這或許要歸因于圖情檔學科合作的滯后性。
6建議
盡管有學者認為檔案館和圖書館作為政府信息公開場所是一種權宜之計, 但下放政府權力, 是實現“小政府大社會”的必然。所以政府信息公開制度的實施不必花費大量的人力、物力、財力重新組成一個新系統, 關鍵是要在兼顧效率的基礎上探索出適合中國國情的信息公開制度體系, 即在已有資源與制度體系的框架下能否有效地融進新制度所要求的設計。從學科理論研究看, 圖情檔一體化是必然的趨勢,筆者認為政府信息公開是一次合作契機。有理論的正確引導才能正確地開展工作。檔案館與行政機關聯系密切, 已有固定的文件接收制度, 熟悉政府信息公開最基本的形式---文件的管理流程, 故而能保證文件的來源, 文件接收的連續性和完整性可以得到保證;而圖書館善于信息的加工處理、編目等工作, 數字圖書館的實踐證明了圖書館在政府網站、網頁的制作與運營方面有相當的經驗。因此把現行文件閱覽中心建在檔案館, 建立起檔案館與圖書館之間的信息傳遞接收制度, 政府信息的加工處理、網站的運營由圖書館承擔, 這樣圖書館就不必花費時間與精力管理文件而專注于自己的所長。正所謂互通有無, 各得其所。公民查閱紙質文件到檔案館, 也可在網站直接查閱政府信息, 真正達到便民、利民的目的。
總之, 政府信息公開為圖情檔界學者增添了研究新領域, 拓寬了研究視野, 但同時也為學者們的研究提出了一系列難題, 因為新的問題總會不斷涌現。在此, 筆者希望我們的理論研究能深入實踐并對其起到指導作用, 使基層工作者能以清晰的思路開展工作。