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２０１０年６月１０日，“政府立法咨詢服務座談會”在國家圖書館隆重召開，把圖書館為政府立法咨詢服務工作推向了空前的高度［１］。對世界發達國家國會圖書館與我國國家圖書館在政府立法咨詢服務方面進行比較研究，總結亮點，找出差距，提出我國圖書館的努力方向和思路，是一件非常有意義的事情。

１．雄厚的立法決策服務基礎

美國國會圖書館在世界圖書館領域的地位舉世公認，這不僅僅因為它的館藏總量和年度預算無可匹敵，更重要的是立法決策服務的品質和質量高，僅專職機構就設置了３個，分別是國會研究服務部、法律圖書館、圖書館服務下設的聯邦研究部，這３個機構在國家的立法決策過程中均發揮著不可替代的重要作用（見表１［１］［２］［３］）。

表１ 各館為立法決策服務所依托的館藏、預算及成立時間和機構比較

 

２．神圣的立法決策服務職責

三國圖書館立法決策服務的對象均為國會議員、政府機關、司法機構等高層次且具有領導決策權的個人或集體，服務對象高端，服務職責神圣，服務難度很大，服務價值很高。如美國國會圖書館在國會的整個立法過程中，提供全面可信的分析、研究和服務，體現了及時、客觀、無黨派和保密性的特點（見表２）。

表２ 各館立法決策服務象及服務職責比較

 

３．豐富的立法決策服務產品

三國圖書館都有各具特色的立法決策服務產品（見表３）。

表３ 各館立法決策服務產品比較

 

４．我國與美、日兩國的差距

通過對三國圖書館進行系統比較，盡管有社會性質、國家體制等方面的差異問題，近年來中國國家圖書館在立法決策服務方面也做了大量艱苦細致的工作，呈現出快速發展的態勢，在國家法制建設和政策制定中發揮著日益重要的作用，但與美國、日本等發達國家圖書館相比，筆者認為仍存在著一定的差距，具體表現為“三少兩低”。

４．１．專業人才少

早在１９４６年美國國會就聘請國內１９個學科領域的杰出專家，１９７０年國會研究服務部正式員工由３２３人增至７０３人，現在有經濟學家、法律專家、社會福利專家等８００余名專業館員，其職責是按學科回答來自國會的專業性咨詢。同時，擴大了可以聘請專家的學科范圍，利用館外其他專家、顧問和研究機構提供服務。日本國立國會圖書館也配備了專門調查員等各學科領域的高級專家。

中國國家圖書館立法決策服務部的咨詢人員并不專門只為立法決策提供服務，同時還承擔為重點生產科研單位和公眾的服務，咨詢人員雖有政治、法律、經濟、歷史、化學、計算機等專業學科背景，但并沒有按專業細分，只分成社科和科技兩大類。以法律咨詢館員為例，除了承擔立法咨詢，還要承擔歷史、經濟、文化等社科咨詢。這種“萬金油”式的咨詢館員看似廣博，但實際上并不精深，專業特長也難以發揮。長此下去不但會影響咨詢人員向學科專業化縱深方向發展，也影響為立法決策服務的深度。

４．２．研究報告少

美國法律圖書館每年為國會用戶撰寫大量的研究報告，２００２～２００８年平均每年撰寫有專業、有深度的原創性研究報告７４６篇。如《國家研究叢書》已經完成了１００多個國家的研究，至今依然非常受歡迎。１９９１年聯邦研究部的８位專家完成的報告《２０１５年的國內趨勢：對美國未來的預測》中的很多預測后來成為事實，并經常被引用。相比之下，中國國家圖書館的研究報告的專業性、原創性有待加強。

４．３．資金投入少

美國國會圖書館２００９年全館總預算為６．４８億美元，其中國會研究服務費為１．０７億美元，占１６．５１％；日本國立國會圖書館２００９年全館總預算為２１５．８４億日元（約合２．５億美元），其中國會服務費為３．９５億日元，占１．８３％；而中國國家圖書館２００８年財政拔款只有３．７億元人民幣（約合０．５５億美元），差距可想而知。

４．４．重視程度低

美國國會圖書館推行“威斯康星理念”，即“完善的立法和行政管理必須依賴于可靠的知識和專家建議”。自１８００年成立后就把為國會服務作為最重要的職能，１９４６年從法律上給予國會研究服務作為國會圖書館內獨立部門的地位，還賦予國會研究服務最充分的研究自主權和最大限度的行政自主權，保證其有效地完成職責。１９７０年的《新國會重組法案》再次強化其法律地位，促使其規模迅速擴大，為國會在整個立法過程中，提供全面可信、及時客觀的分析和研究服務［４］。

１９４８年日本國立國會圖書館建成開放后，國會頒布了《國立國會圖書館法》，明確為國會服務是該館的首要任務和服務重點，為此，依照法律設立了專門機構“調查和立法考查局”。中國國家圖書館由于國體的不同，１９０９年建館，１９５０年才正式成立參考咨詢組，２００８年成立獨立建制的立法決策服務部，主要為中央和國家領導機關提供專門的服務。

４．５．福利待遇低

美國國會圖書館給予聘請的各學科專家不少于行政部門內同行的工資。在２００９年財政年度中國會研究服務部預算撥款為１．０７億美元，其中近８９％用于員工的工資和獎勵，極大提高了工作積極性。這在國內是很難想象，更是很難實施的。

５．對我國圖書館立法決策服務的理性思考

５．１ 明確服務定位

圖書館為政府立法決策提供服務在國際上是早就有的事，從一些發達國家來看，開展時間早、服務質量高、涉及范圍廣，成為政府立法決策過程中不可或缺的重要環節［５］。國家圖書館要加強與國務院各部委政策法規制定部門的溝通并保持密切的聯系，拓寬立法決策服務的深度和廣度；要進一步明確服務定位，提高立法決策服務的前瞻性、時效性和準確性，為政府立法決策提供全方位文獻信息保障。

５．２ 加強隊伍建設

為使圖書館立法決策服務能力與水平得到全面提升，一方面，要壯大專職服務隊伍，吸納高素質、多學科、精專業、有經驗的服務團隊，加大專項經費投入，制定激勵政策，用較高的福利工資待遇來真正激發工作熱情；另一方面，同時要聘請國內外著名專家學者，組建為中央國家領導機關立法與決策服務而設立的咨詢參謀機構，形成立法決策服務的堅強后盾，如組織“國家圖書館國情咨詢顧問委員會”和“國家圖書館國情咨詢專家委員會”，逐步打造出高水平的咨詢專家團隊。

５．３ 建設使用數字服務平臺

提供基于數字圖書館的網絡服務平臺，是在網絡條件下拓展立法決策服務工作的新領域。學習日本國立國家圖書館“國會咨詢綜合系統”的運作方式，建立圖書館立法決策服務平臺，建設開通相關資料的數據庫，通過政務外網、資源鏡像、網上咨詢等多種形式，提供方便快捷的數字資源服務，實現從接受咨詢到答復的自動化。同時加強供需兩方的溝通，建立立法決策服務反饋制度，及時了解文獻的利用情況，使服務和需求更加有針對性。

５．４ 加大研究服務的深度

從立法決策對文獻信息需求的發展趨勢來看，從傳統的原始文獻提供到高層次的文獻整合加工，是立法決策服務向更高層次發展的必然趨勢［６］。要結合立法決策的需求，在調研的基礎上選擇重點領域，進行信息需求特點分析和研究，以國內外重點問題、熱點問題的跟蹤分析為基礎，定期編制不同領域的研究報告，提供有針對性的、融會貫通的參考服務。

５．５ 加強國際國內學習交流

建立與國際圖書館界的廣泛協作，將有助于及時了解國外相關信息，學習國外的先進經驗。要與世界各主要國家的國家圖書館、議會圖書館等建立合作關系，及時跟蹤國外重要中國問題研究機構及其研究成果，為立法決策國際戰略思維的建立提供幫助。發揮國家圖書館的示范和引領作用，加強立法決策服務的信息溝通、橫向交流、業務研究和經驗推廣，引導全國圖書館立法決策咨詢服務工作不斷提高和發展。

５．６ 加強資源建設

咨詢服務質量的高低，很大程度上取決于對文獻資源的掌握。要按照立法決策的要求，加強立法決策服務相關文獻的收集與整理工作，努力使圖書館成為立法決策的文獻信息保障基地。要加大文獻采選力度，特別是加強中國學、法律法規、國外政府統計數據、國外政府出版物、地方文獻資源等文獻信息的收藏。要加大數據資源整合力度，建設法律法規、中國問題研究、世界各國國情等一批專題數據庫。要進一步挖掘和整理館藏歷史文獻資料，使其更好地服務立法與決策。

６．結語

目前，世界各國在政治事務尤其是法制建設過程中，借助圖書館的立法決策服務已成為一個發展趨勢，許多國家建立起了以圖書館豐富的信息資源為基礎，由圖書館專業信息服務專家為主體的立法決策服務機制。作為發展中國家的中國國家圖書館，近年來立法決策服務工作也呈現了快速發展態勢，我們相信，有黨和政府的不斷重視，有圖書館界同仁的不斷努力，圖書館會在立法決策服務中發揮越來越重要的作用。