我國古代的法律, 從夏朝到清朝, 經歷了4000 年沒有中斷的發展過程。據《左傳》昭公六年記載:“夏有亂政, 而作《禹刑》; 商有亂政, 而作《湯刑》; 周有亂政, 而作《九刑》。”今文《尚書》中有《呂刑》一篇, 是西周穆王時命呂(甫) 侯所作的一部刑書。相傳西周有行政法規“六典”,《周禮·天官·冢宰》: 太宰之職“掌建邦之六典, 以佑王, 治邦國”。其內容有“治典”、“教典”、“禮典”、“政典”、“刑典”、“事典”。唐玄宗開元十年(722 年) 初命編纂《唐六典》, 即以此為綱目。
一、戰國至隋唐律令編纂概述
戰國時, 七國中魏國最早實行變法。公元前445 年, 魏文侯即位, 招賢納士, 實行變法。相國李悝“集諸國刑典”制作《法經》六篇, 包括《盜》、《賊》、《囚》、《捕》、《雜》、《具》六法, 是我國第一部初具體系的封建法典。
秦國商鞅變法, 以李悝《法經》為藍本,“改法為律”, 增加酷刑, 作為《秦律》貫徹實施。秦始皇統一六國后,“海內為郡縣, 法令由一統”、“明法度,定律令”, 凡事“皆有法式”, 在中國歷史上首次確立了在全國統一實施的、較為完整系統的封建成文法規。1975 年湖北云夢縣睡虎地秦墓出土大批竹簡, 其中大部分是法律條文和法律文書。如法律條文計有《秦律十八種》、《秦律雜抄》、《效律》等三十種。
公元前209 年, 劉邦入關, 與民“約法三章”,規定:“殺人者死, 傷人及盜抵罪, 余悉除去秦法。”此為西漢立法之始。高祖五年(前202 年) , 蕭何拾取秦法,“取其宜于時者”, 并在李悝《法經》六篇基礎上, 增《興》、《廄》、《戶》三篇, 而為《九章律》。惠帝時叔孫通益律所不及, 定《傍章》十八篇, 武帝時由張湯定《越宮律》二十七篇, 趙禹定《朝律》六篇,合為《漢律》六十篇。又漢代判案決事, 編集有《令甲》以下三百多篇, 司徒鮑公撰嫁娶辭訟決為《法比都目》, 共九百零六卷。
三國時魏明帝繼位后(226 年) , 下詔改定刑律, 命司空陳群、散騎常侍劉邵、給事黃門侍郎韓遜、議郎庾嶷、中郎黃休、荀詵等刪約舊科, 傍采漢律, 定為魏法, 制《新律》十八篇,《州郡令》四十五篇,《尚書官令》、《軍中令》, 共一百八十多篇。這是繼漢律之后所進行的一次大規模的法典編纂活動, 對秦漢以來的舊律進行了較全面的改革, 在法律編纂體例和內容上都有重大突破。《晉書·刑法志》載有《魏律·序略》, 可以了解其梗概。
魏末司馬昭執掌國政, 封晉王, 患前代律令本注煩雜, 命賈充定法律, 與太傅鄭沖、司徒荀豈頁、中書監荀勖、廷尉杜友、守河南尹杜預及吏部令史榮邵等十四人典其事, 就漢《九章》增十一篇, 改、辨、分、撰, 共為二十篇, 六百二十條, 二萬七千六百五十七言。至晉武帝泰始三年(267 年) 書成, 四年正月, 大赦天下, 乃班新律。這就是《泰始律》[1 ]。
南朝齊武帝永明(483- 493 年) 時, 令刪定郎王植之集注張(裴)、杜(預) 舊律, 合為一書, 共一千五百三十條, 然未施行。其郎官蔡法度, 家傳律學, 能言王植之修律之事, 于是梁武帝任用他兼尚書刪定郎, 于天監元年(502 年) 八月下詔, 命蔡法度與尚書令王亮、侍中王瑩、尚書仆射沈約、吏部尚書范云、御史中丞樂藹等, 損益齊王植之舊本,參議斷定, 撰為《梁律》二十篇, 定罪二千五百二十九條。二年四月, 蔡法度表上新律, 又上《令》三十卷,《科》三十卷。梁武帝乃以蔡法度守廷尉卿, 詔班新律于天下。陳武帝即位, 于永定元年(557 年)下詔“刪改科令”。于是求得梁時明法吏, 令與尚書刪定郎范泉, 參定律令, 又敕令尚書仆射沈欽、吏部尚書徐陵等參知其事, 制定《律》三十卷,《令律》四十卷。其篇目條綱, 輕重繁簡, 基本沿用梁法。
北朝北魏自道武帝天興元年(398 年) 起開始修律, 后幾經修改, 太武帝神戶鹿加 中(428- 431年) , 詔司徒崔浩定律令; 正平元年(451 年) , 詔少傅游雅與中書侍郎胡方回等改定律制, 文成帝太安四年(458 年) 又有增補。至孝文帝即位, 留心刑法, 太和元年(477 年) , 詔“參詳舊典, 務從寬仁”。并詔中書令高閭集中秘官等修改舊文, 隨例增減。又敕群官, 參議訂正, 經御刊定, 五年冬完成, 共八百三十二章, 門房之誅十六, 大辟之罪二百三十五, 刑三百七十七。后至十九年, 又有幾次“議定”或“刊定”律令之事, 成《北魏律》二十篇。
北魏分裂為東魏、西魏。東魏制訂有法典《麟趾格》, 麟趾為殿閣名。西魏制訂有法典《大統式》。北齊初沿用東魏《麟趾格》, 文宣帝天保元年(550年) 即命群官刊定《麟趾格》, 后司徒功曹張老上書, 認為齊朝建立, 律令未改, 不能創制垂法, 革人視聽, 于是始命群官議造《齊律》, 然積年不成。至武成帝即位, 于大寧元年(561 年) 下詔催督修訂律令。至河清三年(564 年) , 尚書令、趙郡王高睿等, 奏上《齊律》十二篇: 名例、禁衛、婚戶、擅興、違制、詐偽、斗訟、賊盜、捕斷、毀損、廄牧、雜律。定罪九百四十九條。又上《新令》四十卷, 大抵采漢、晉故事。北周以趙肅為廷尉卿, 撰定法律, 趙積思累年, 患病而死, 乃命司憲大夫讠乇拔迪掌其事, 至保定三年(563 年) , 三月才完成, 名為《大律》, 共二十五篇, 定罪一千五百三十七條。
隋文帝楊堅統一中國, 結束了長達三個多世紀南北分裂的局面。開皇元年(581 年) , 詔尚書左仆射楊素、大理前少卿常明、刑部侍郎韓浚等更定新律, 確定五刑: 一曰死刑, 分絞、斬; 二曰流刑, 分一千里、二千五百里、三千里; 三曰徒刑, 分一年、一年半、二年、二年半、三年; 四曰杖刑, 分五十、六十、七十、八十、九十、一百; 五曰笞刑, 分十、二十、三十、四十、五十。又損益北齊“十條重罪”和《北周律》而創置“十惡之條”: 謀反、謀大逆、謀叛、惡逆、不道、大不敬、不孝、不睦、不義、內亂。開皇三年,因覽刑部奏, 斷獄數猶至萬條, 以為律尚嚴密, 故人多陷罪。于是敕令蘇威、牛弘等, 更定新律, 刪除了死罪八十一條, 流罪一百五十四條, 徒杖等千余條, 定留唯五百條。共十二卷。篇目是: 名例、衛禁、職制、戶婚、廄庫、擅興、賊盜、斗訟、詐偽、雜律、捕亡、斷獄。自此刑網簡要, 疏而不失。此為《開皇律》。至唐初《武德律》、《貞觀律》均“以開皇為準”。隋煬帝即位, 又敕修律令, 除十惡之條。大業三年(607 年) , 新律成, 共五百條, 為十八篇, 頒詔施行, 謂之《大業律》[2 ]。
唐高祖即位后, 詔令納言劉文靜、尚書左仆射裴寂、尚書右仆射蕭王禹及大理卿崔善為、隋大理丞房軸等人損益隋朝的《開皇律》, 撰定新律, 至武德七年(624 年) 五月奏上, 下詔頒行天下。是為《武德律》。唐太宗即位后, 又命長孫無忌、房玄齡與學士法官, 厘改《武德律》為《貞觀律》, 定律五百條,分為十二卷, 篇目與《開皇律》相同。又定令一千五百九十條, 為三十卷。貞觀十一年(637 年) 正月頒行。高宗永徽初(650 年-) , 敕令太尉長孫無忌、司空李責力等人共同撰定律令格式, 舊制不便者皆隨刪改, 是為《永徽律》。三年, 下詔說:“律學未有定疏, 每年所舉明法, 遂無憑準。宜廣召解律人條義疏奏聞, 仍使中書、門下監定。”于是太尉長孫無忌、司空李責力、尚書左仆射兼太子少師監修國史于志寧、刑部尚書唐寧等十九人, 參撰《律疏》, 成三十卷, 四年十月奏上, 隨即頒行天下。“自是斷獄者, 皆引疏分析之。”[3 ] 《律疏》, 至元朝通稱《唐律疏議》,“議”或作“義”。《唐律疏議》是唐代《永徽律》的律文注釋全書, 分為名例(總則)、衛禁、職制、戶婚、廄庫、擅興、盜賊、斗訟、詐偽、雜律、捕亡、斷獄十二篇, 分系律文五百零二條。律下附以疏文, 逐句詮釋, 述其源流, 開設問答以辨疑義。疏文具有同等法律效力。《唐律疏議》是我國現存最早的最完整的法律典籍, 是世界五大法系之一“中華法系”的代表著作。
唐玄宗開元十年(722 年) , 命麗正書院(后改集賢院) 編纂《唐六典》, 歷時十六年而告成, 這是我國現存的最早的一部封建行政法典。
唐玄宗大中五年(851 年) 四月, 刑部侍郎劉王彖等奉敕修纂《大中刑法總要格后敕》六十卷, 起__貞觀二年六月二十日, 至大中五年四月十三日, 凡二百二十四年雜敕, 總計六百四十六門, 二千一百六十五條。七年五月, 左衛率府倉曹參軍張癸戈以刑律分類為門, 而附以格敕, 編為《大中刑律統類》十二卷, 敕刑部審定后上奏頒行。《大中刑律統類》至五代時后唐、后周仍行用, 后周顯德四年(957 年)五月, 中書門下奏請刪定律令之書, 至五年七月,編成一部《大周刑統》(即《顯德刑統》) , 共二十一卷。“刑統”之名始此, 而其名稱、體例, 都起源于唐《大中刑律統類》。“刑統”的命名和體例, 是我國古代法典編纂史上的一大變革。
二、宋代敕令條例編修機構
北宋初年, 以后周《顯德刑統》為藍本, 編纂了一部重要法典《宋刑統》。《宋會要·刑法》一之一:“太祖建隆四年(963 年) 二月五日, 工部尚書判大理寺竇儀言:《周刑統》科條繁浩, 或有未明, 請別加詳定。乃命儀與權大理少卿蘇曉正、奚嶼承、張希讓及刑部大理寺法直官陳光 、馮叔向等同撰集。至八月二日上之, 詔并模印頒行。”《宋刑統》全書分二百十三門, 共三十卷。首列律條、律疏, 以下按時間順序分列敕、令、格、式。其中律文多抄唐律, 敕、令、格、式則多為唐律所無。
早在唐玄宗時, 已“格敕”連編, 并以“敕”更“律”, 作為在“律令”之外的臨時補充規定。五代時多以“敕”辦事, 成為相對固定的通行法規。后唐、后晉、后周均有“編敕”之舉。宋法制沿用唐律、令、格、式, 而隨時損益則有“編敕”。皇帝在一定時間對一定人、事發布的詔敕, 稱“散敕”或“敕條”, 其中長期適用的敕文, 經編纂成書, 即稱“編敕”。太祖建隆中, 詔判大理寺竇儀等上《編敕》四卷, 共一百零六條, 詔與新定《刑統》同時頒行。宋代編纂敕令、律例等, 有專門的機構。
(一) 編修敕令所簡稱敕令所。
這是宋代設置的新機構, 掌收集詔旨敕令, 依類編纂成書。以宰相兼提舉官, 執政兼同提舉官, 侍從官兼詳定官, 并于職事官內選員兼任刪定官。紹興十二年(1142 年) 罷, 乾道六年(1170 年) 復置, 易名詳定一司敕令所, 慶元二年(1196 年) 仍稱編修敕令所[4 ]。
宋神宗認為律不足以處理所有事情, 凡律所不載者一以敕為斷, 熙寧初(1068 年-) , 置局編修敕令, 至元豐(1078- 1085 年) 中成書, 二十六卷, 復下二府參訂, 然后頒行。徽宗時, 從大臣奏請, 具錄法令以外詔敕, 交付編修敕令所, 參用國初以來條法, 刪修成書, 書未編成。高宗建炎三年(1129 年) 四月, 始命取嘉 條法與政和敕令對修而用之。紹興元年(1131 年) , 書成, 名為《紹興敕令格式》。孝宗淳熙初(1174 年-) , 詔戶部尚書蔡詳定《淳熙敕令格式》。編成后認為其書散漫無序, 使用不便, 復令敕令所分門編類為一書, 名為《淳熙條法事類》, 于四年七月頒行。后復令刑部詳定, 直至寧宗慶元四年(1198 年) , 右丞相京鏜始上其書, 名為《慶元敕令格式》, 一百二十卷。理宗寶應初(1125 年-) , 敕令所奏言:“自慶元新書之行, 今二十九年, 前指揮殆非一事, 或舊法該括未盡, 文意未明, 須用續降參酌者; 或舊法元無, 而后因事立為成法者; 或已有舊法, 而續降不必引用意; 或一時權宜, 而不可為常法者。條目滋繁, 無所遵守, 乞考定之。”淳 二年(1242 年) 四月, 敕令所編纂完成, 奏上其書, 名為《淳 敕令格式》。十一年, 又取慶元法與淳 新書增刪修改, 定為四百三十卷。度宗以后遵循沿用, 再無更改了[5 ]。
(二) 樞密院編修司
宋樞密院所屬機構, 掌編修則例。宋初始置,無定員, 隨事設編修官, 或以本院官兼編修官。元豐后才定置編修官。熙寧三年(1070 年) , 以王存、顧臨等同編修《經武要略》, 兼刪定諸房例冊。紹圣四年(1097 年) , 編修刑部、軍馬司事, 令都、副承旨兼領。政和七年(1117 年) , 編修《北邊條例》, 又另置詳覆官[4 ]。
(三) 編修條例司
一稱編修中書條例司, 掌編修中書條例的機構。北宋熙寧二年(1069 年) , 設制置三司條例司,掌經劃邦計, 議變舊法以通天下之利。以知樞密院陳升之、參知政事王安石兼領, 蘇轍、程顥等也皆為屬官。不久, 陳升之升任宰相, 建議:“條例者有司事爾, 非宰相之職, 宜罷之。”神宗打算并歸中書省, 王安石奏請以樞密副使韓絳接替陳升之兼領條例司。三年, 判大名府韓琦又奏言:“條例司雖大臣所領, 然止是定奪之所。今不關中書而徑自行下, 則是中書之外又有一中書也。”五月, 并歸中書省, 為編修中書條例司, 也稱編修條例司, 至熙寧八年, 條例司撤銷[6 ]。《宋史·藝文志三》著錄有《熙寧新編大宗正司敕》八卷、《熙寧編三司式》四百卷、《禮房條例》并《目錄》十九冊。
三、從《元典章》到《大明律》元朝始終沒有頒布完備的法典。
世祖至元八年(1271 年) 以前, 基本上循用金《泰和律》。至元八年十一月, 建“大元”國號, 下令禁用《泰和律》,并著手制定新法。二十七年, 命中書右丞何榮祖將公規、治民、御盜、理財等十事輯為一書, 名為《至元新格》, 于第二年五月刻版頒行。這是元朝第一部法典, 屬法令類編, 已佚。仁宗時, 又從格例條畫中輯錄有關風紀的內容, 分類編纂成《風憲宏綱》一書。至英宗時, 復命宰執儒臣在《風憲宏綱》的基礎上增補刪訂, 編纂《大元通制》, 至治三年(1323年) 經樞密副使完顏納丹等審定頒行。是書匯集世祖以來法令事例, 編為二千五百三十九條, 分為詔制、條例、斷例、別類四個部分。順帝至元四年( 1338 年) , 在《大元通制》的基礎上編纂《至正條格》, 由平章政事阿吉剌監修。五年書成, 六年頒行。其條目增至二千九百零九條。這是元朝最后一部法典, 也屬法令類編。
元英宗至治二年(1322 年) , 編成《大元圣政國朝典章》, 簡稱《元典章》, 是一部由詔令、條格、斷例匯編而成的行政法典。正集六十卷, 輯中統至延 間(1260- 1320 年) 各種詔令、條格、公牘, 分詔令、圣政、朝綱、臺綱、吏部、戶部、禮部、兵部、刑部、工部等十門, 共三百七十三目。附《新集至治條例》, 不分卷, 所輯皆英宗至治元、二年詔旨公牘,分國典、朝綱及吏戶禮兵刑工六部等八門, 門下分目, 每目也分若干條格。《元典章》在編纂體例上突破了《唐六典》生搬硬套《周官》六典的作法, 直接以六部行政體制為綱進行編纂, 開創了編修會典的新體例, 為明清法典所沿用。
公元1367 年, 朱元璋即將奪取天下, 于正月始稱吳元年。并開始制定律令制度等。黃佐《翰林記》載:“國初召儒臣載命以定有天下之制, 分三局以總之, 一曰律局, 以定律令, 凡舊官之練憲典者居焉; 二曰禮局, 以究禮儀, 凡宿儒之通古制者居焉; 三曰誥局, 以撰誥命, 凡俊才之優文辭者居焉。此開局之始也。”[7 ]
吳元年冬十月, 命左丞相李善長為律令總裁官, 參知政事楊憲、御史中丞劉基、翰林學士陶安等二十人為議律官, 并諭:“法貴簡當, 使人易曉。卿等悉心參究, 日具刑名條目以上, 吾親酌議焉。”常御西樓, 召諸臣賜坐, 從容講論律義。十二月, 書成。其中定令一百四十五條, 體例仿《元典章》以六部分目, 計有“吏令”二十條,“戶令”二十三條,“禮令”十七條,“兵令”十一條,“刑令”七十二條,“工令”二條。書中定律二百八十五條。又為了使律令人人易知而難犯, 續命大理卿周楨等將所定律令中自禮樂、制度、錢糧、選法之外, 凡民間所行事宜, 類聚成編, 訓釋其義, 頒行全國, 名為《律令直解》。洪武元年(1368 年) , 明太祖朱元璋又命儒臣四人, 同刑官講《唐律》, 日進二十條, 作更定《明律》準備。五年, 定《宦官禁令》及《親屬相容隱律》。六年夏, 刊《律令憲綱》, 頒行諸司。同年冬, 詔刑部尚書劉惟謙詳定《大明律》, 每奏一篇,太祖親加裁酌。次年二月書成。《大明律》篇目同《唐律》。采用已頒舊律二百八十八條, 續律一百二十八條, 舊令改律三十六條, 因事制律三十一條,掇《唐律》以補遺一百二十三條, 共六百零六條, 分為三十卷。經過一段施行, 至九年, 太祖覺律條猶有未當者, 又命丞相胡惟庸、御史大夫汪廣洋等詳議厘正十三條。十六年, 命尚書開濟定詐偽律條。二十二年, 刑部奏言:“比年條例增損不一, 以致斷獄失當。請編類頒行, 俾中外知所遵守。”于是命翰林院同刑部官, 取歷年所增加的條例, 分類附入,其體例共為七篇, 以《名例律》冠于篇首, 以下第二篇至第七篇, 則以“六部”為綱, 依次為《吏律》、《戶律》、《禮律》、《兵律》、《刑律》、《工律》, 共三十卷,律文四百六十條。這次重新編定的《大明律》, 在《元典章》以六部為六門的基礎上更進了一步, 直接以六部為綱定六律, 這是我國封建刑法編纂史上的一大變革, 也是封建專制中央集權高度強化的標志。《大明律》自吳元年(1367 年) 草創, 經洪武六年、二十二年修改、重編, 至三十年(1397 年)始頒行天下。
從洪武十八年(1385 年) 起, 朱元璋還頒行了一部特別刑法《大誥》。前后共有四編二百三十六條。內容是采輯官民過犯, 分為十個方面的條目:“攬納戶”、“安保過付”、“詭寄田糧”、“民人經該不解物”、“灑派拋荒田土”、“倚法為奸”、“空引偷軍”、“黥刺在逃”、“官吏長解賣囚”、“寰中士夫不為君用”。最后一項為前代所未有。《大誥》摘錄了一些法外用刑的案例, 另列新條, 頒布一些嚴峻法令, 并摻入了朱元璋對吏民有關重典治國的“訓導”, 設置了許多“明律”所沒有的禁令和罪名, 對犯罪的懲治遠比“明律”要重。由于其峻酷不得人心, 朱元璋死后,《大誥》就棄止不行了[8 ]。
四、清代律例編纂及法律修訂
1644 年五月, 清軍進入北京, 六月, 多爾袞令問刑衙門準依《明律》治罪。八月, 刑科給事中孫襄陳刑法四事, 其一即為定刑書。多爾袞諭令法司會同廷臣詳繹《明律》, 參酌時宜, 集議允當, 以便裁定成書。十月, 清世祖入京, 即皇帝位, 為順治元年。二年(1645 年) 置律例館, 為掌修法令律例的機構。由皇帝特簡王大臣為總裁, 以各部院通習法律者為提調、纂修等官。乾隆七年(1742 年) 始以__律例館并隸刑部。總裁無定員, 以刑部尚書、侍郎兼充; 提調官一人, 纂修官四人, 以刑部郎中、員外郎兼充; 收掌官、翻譯官各四人, 謄錄官六人, 以刑部筆帖式充任。掌修法令律例, 刊定條式, 隨時審訂。每五年匯輯一次為小修。每十年, 重修新格,增損刪定, 勒為憲典, 頒行全國, 謂之大修。各司案件有應駁者及應更正者, 也交律例館稽核[9 ]。
順治二年, 設置律例館, 即命修律官參稽滿、漢條例, 分輕重等差編律, 三年五月,《大清律》成。《大清律》本《明律》, 又“參以國制, 增損裁量”而成。至十三年(1656 年) , 復頒滿文《大清律》。
康熙九年(1670 年) , 命大學士管理刑部尚書事對喀納等將律文復行校正。十八年, 特諭刑部定律之外, 將所有條例應去應存, 經九卿、詹事、科道等遵旨合同更改, 別自為書, 名為《現行則例》。二十八年, 臺臣盛符升認為律例須歸一貫, 請求重加考定。特交九卿議準, 將《現行則例》附入《大清律》條。這是將“律”與“例”合編為一的開始。同時又命大學士圖納、張玉書等為總裁, 在每篇正文后, 增用總注, 疏解律義。
雍正元年(1723 年) , 巡視東城御史湯之旭奏言:“律例最關緊要, 今《六部見行則例》或有從重改輕, 從輕擬重, 有先行而今停, 事同而法異者, 未經畫一。乞簡諳練律例大臣, 專掌律例館總裁, 將康熙六十一年以前之例并《大清會典》, 逐條互訂,庶免參差”。世宗允準, 遂命大學士朱軾等為總裁,于應增應減之處, 再行詳加分析, 作速修完。三年書成, 五年頒布。經刪、并、改、增,《大清律》共四百三十六條, 比《明律》少二十四條。雍正三年定“律”同時, 還分別訂定了“例”文, 有《原例》即累朝舊例,《增例》即康熙間現行例,《欽定例》即世宗上諭及臣工條奏總計八百十五條。此后雖屢經纂修,律文未作改動, 僅續增附律之條例。乾隆五年(1740 年) , 律例館奏準芟除總注, 定名為《大清律例》。
自順治二年設律例館以來, 凡纂修修例, 必欽命二三大臣為總裁, 其時各部院則例陸續成書, 若與刑律相關, 則由館員一一厘正。乾隆元年, 刑部奏準三年修例一次, 乾隆七年律例館并隸刑部, 由刑部尚書、侍郎兼充總裁, 不另外選派大臣充任。十一年, 內閣等衙門議改修例每五年一次。乾隆一朝六十年, 修例八、九次, 刪《原例》、《增例》等名目, 又改變舊例及因案增例特多。經嘉慶、道光、咸豐、同治四朝, 按朝開館修例, 例文增至一千八百九十二條。《清史稿·刑法志》評述:“清代定例, 一如宋時之編敕, 有例不用律, 律多既成虛文, 而例遂愈滋繁碎”。故導致“或律外加重, 或因例破律”。
晚清, 曾特設修訂法律館, 掌編纂刑、民、商法及刑事、民事訴訟法等法典草案。光緒二十八年,欽命刑部左侍郎沈家本、出使美國大臣伍廷芳為修訂法律大臣, 設法律館。三十三年, 改為修訂法律館, 命侍郎俞廉三與沈家本俱充修訂法律大臣。大臣下設提調二人, 總理館務。內設二科三處: 第一科掌調查起草民法、商法; 第二科掌調查起草刑事訴訟法、民事訴訟法; 譯書處掌編各國法律書籍; 編案處掌刪定舊律及編纂各項章程; 庶務處掌文牘、會計等庶務。另以各省現任提法使、按察使兼充館咨議官, 并聘請外國法學專家。
沈家本等就任修訂法律大臣后, 即征集館員,聘請外國法學專家作顧問, 分科修纂法律。當年十二月, 議定滿、漢通行刑律, 又刪并舊例四十九條。宣統元年(1909 年) , 全書纂成繕進, 諭令交憲政編查館核議, 二年, 覆奏訂定, 名為《現行刑律》。新律制定, 光緒三十二年法律館撰上《刑民訴訟律》,酌取英、美陪審制度, 未獲通過。三十三年, 修訂法律館先后奏上《新刑律草案》: 第一編《總則》共十七章八十七條, 第二編《分則》共三十六章三百條。宣統元年, 沈家本等匯集核議、簽駁等說, 復奏進《修正草案》。二年,《總則》經資政院審議通過, 而《分則》未能議決。其他如《民律》、《商律》、《刑事訴訟律》、《民事訴訟律》、《國籍法》等都編纂完成, 但未經核議。只有《法院編制法》、《違警律》、《禁煙條例》于宣統二年頒布, 與《現行刑律》一起施行僅一年, 辛亥革命爆發, 滿清王朝被推翻, 中國兩千多年的封建專制統治便結束了[10 ]。