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政府信息傳播與利用 |
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政務信息資源開發和利用策略研究 |
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石宇良 |
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| 中國行政管理學會科學發展研究中心 |
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【關鍵字】
政務信息;開發;利用 |
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一、政務信息資源開發利用的目標研究
政務信息資源開發利用目標分為總體目標和階段性目標。總體目標描述中長期的戰略目標，階段性目標描述近期的戰術性目標。總體目標和階段性目標都應充分反映信息資源開發利用的水平和程度。
①政府業務流程生成信息的數字化、標準化、規范化。這是提高機構內部電子政務的有效性，實現跨部門信息共享和向社會提供公共信息服務的基礎條件。
②跨部門政府信息共享的制度化和技術實現。這是提升電子政務效益的關鍵，也是當前推進電子政務中體制性障礙造成的一個難點。
③政府向社會提供公共信息服務的體系化和技術實現。這是向服務性政府轉變的重要標志之一，對于改善政府形象，加強政務公開具有重大意義。
二、推進信息資源開發利用的總體框架
（一）建立相對獨立的信息資源開發利用工作體系
信息資源開發利用是信息化工作體系中六要素之一，在信息化工作中占有核心地位。推進信息資源開發利用的主要目的是實現基于網絡的信息共享。這項工作雖然重要，也強調了多年，但仍然是相對薄弱的一個環節。究其原因，一方面是認識問題，沒有真正重視起來；另一方面，從工作角度看，還缺乏一整套清晰的、相對獨立的工作體系。信息資源開發利用離不開其他要素，離不開業務應用系統,也離不開IT技術支撐。但是,信息資源開發利用工作仍有其相對獨立性，其原因是：
①信息資源一般在業務流程中產生，但在數字化、網絡化后，即形成映射物理世界的數字空間，就可以相對獨立的形態存在；
②相當部分與業務流程分離的信息資源具有很大的利用價值，可以加工增值，上升為知識和決策支持智能化工具；
③信息資源相對獨立，有利于實現信息共享；
④可以按信息資源自身的組織規律開展工作,建立相對獨立的工作體系將有利于推動信息資源的開發利用。
（二）信息資源開發利用的總體框架
政務信息資源開發利用總體框架包括6個體系：
①基礎信息庫的建設、運行和維護體系。基礎信息是指人類在地理空間之中活動主體的基準信息。它的主要功能是識別、定位，具有最大的共享需求，其產品應屬于公共品，由政府負責開發和提供。
據電子政務指導文件，目前正在建設的基礎信息庫有三個：自然人（人口），機構法人、空間地理信息，這三個信息庫要有一個頂層設計，將其共性和公共部分納入總體設計中去。
基礎信息庫屬于公共品，應按免費服務原則提供。其建設、運行、維護和服務機制的形成應有統一的安排。
②政務信息資源目錄分類體系。信息資源目錄分類體系是一個分布式的信息資源利用體系。各級政府機構根據它規定的標準和程序描述自己的信息資源，建立相應的機構資源目錄和檢索系統。公共或其他政府部門可以通過網絡快速定位和尋找所需的信息資源。政務信息資源目錄分類體系的核心要素是對具體資源描述的元數據標準,以及一套元數據標準的注冊管理和分類機制。
政務信息資源目錄分類體系的建立是一個關鍵性要素，只有它的建立才有可能將浩如煙海的無序信息變成可利用的有序信息，也提供了信息技術處理能力發揮的可能性。
③信息資源交換和服務體系。信息資源交換和服務體系由信息交換協議標準、發布服務標準以及信息交換服務平臺構成。信息交換服務平臺提供多種形式的服務，包括目錄查詢、信息檢索、個性化定制、代碼轉換等。它可以是信息交換中心、綜合門戶站,也可以是呼叫中心，起信息集散樞紐和對外服務窗口的作用。
政府信息交換中心應是一個非營利機構，它的建設和運行費用應列入相應級別政府財政開支。
④信息資源管理制度體系。政務信息資源開發利用工作必須列入法制化和制度化軌道。政府機構內部信息資源管理應有相應的管理制度，并由相對固定的管理組織機構予以實施；政府機構外部的信息交換和服務應有相應的法律、法規作為依據。
目前，比較重要的立法和管理制度有：信息資源采集、分類、儲存管理制度，包括政務信息資源分級元數據標準申請登記管理制度，標識編碼申請、分配制度，定位儲存管理制度,政務信息資源交換、發布管理制度,政務信息資源交換、服務價格確定、結算和監督制度,政府機構信息主管和組織機構設置制度,政府信息公開法和保密法,行政許可法中有關信息交換、共享的實施細則,有關信息資源知識產權規定等。
⑤信息資源安全保障體系。信息資源安全保障體系由信息安全技術支撐和信息安全管理兩部分組成。具體要求按電子政務安全保障標準執行。主要內容是：身份認證；訪問控制；防入侵、防病毒、防竊取、防盜版。
⑥信息資源技術支撐體系。信息資源技術支撐體系是信息資源開發利用的技術保障部分，基本上可按照電子政務技術支撐標準部分確定，并做必要的補充。 若干重要問題的解決思路
（一）基礎信息庫的分工、協作及共享
基礎信息庫建設已被列入電子政務重點工程的重大項目序列，目前各項工作正在進行之中。由于基礎信息庫建設的重要性，亟須解決一些重要課題。
①要有一個整體性的頂層設計。目前，若干個基礎信息庫是分別由幾個有關部門牽頭，又聯合若干部門聯合設計和實施的，缺乏一個整體的頂層設計。可能造成各個庫的體系結構各異、庫群之間規范不一，對長遠形成一個完整分布結構的基礎信息庫服務體系會帶來不少問題。
②需嚴格定義基礎信息的內涵，以保證其基準作用的發揮和共享程度的最大化。目前規定的人口、機構法人、空間地理信息均為基礎信息庫，未對其信息內涵（數據項）嚴格定義，往往將基礎信息與業務信息混淆起來。結果既使基礎信息庫建設范圍擴大化、復雜化，也影響信息共享最大化的實現。
③明確信息采集的分工和協作原則。一是要明確信息采集部門之間的分工,按照“一數一源”的原則，明確主要采集者和協作維護者（更新者）；二是要明確條塊之間的分工，按照“部門管理和屬地管理相結合”的原則，明確哪些基礎信息以條條為主，哪些以塊塊為主,或者采集以塊塊為主，條條制定規范和標準。基礎信息庫建設中條塊結合的問題亟待研究解決。
④基礎信息庫共享機制的建立。基礎信息庫應按照公益性信息服務設計，在政府間實行免費交換，對社會公眾可免費或收一定提交成本費，按非營利機制運行。貫徹這一原則，關鍵問題是日常運行維護費用。目前，建設投資由國家出，而運行維護成本尚無著落的狀況，在一定程度上是妨礙基礎信息共享的重要原因之一，亟須加以解決。
（二）政務信息資源目錄體系及交換體系
①政務信息資源目錄體系。政務信息資源目錄體系是以元數據為核心，以政務分類表和政務主題詞表為控制詞表，對政務信息資源進行網狀組織，滿足從分類、主題、應用等多個角度對政務信息資源進行導航、識別、定位、發現、評估、選擇的工具。也可以認為是具體實現政務信息資源管理、共享和服務等操作層面的一種手段。采用規范的政務元數據與政務分類表和主題詞表，運用XML標識語言以及資源描述框架RDF，將政務信息資源進行嵌套組織，可以方便地根據應用需要按行業、部門、地域、應用主題和其他使用目的變換出政務信息資源的各種目錄。借助目錄系統，可以對政務信息資源進行識別、導航和定位，以支持公眾方便、快捷地檢索、獲取和使用政府公開信息資源。
目錄體系建設的主要工作包括盡快開展政務信息資源開發利用總體規劃、制定政務信息資源管理政策、制定政務信息資源目錄管理制度及建設政務信息資源目錄體系。建設政務信息資源目錄體系需要圍繞信息采集、組織、存儲、發布與使用等信息生命周期各環節建立規范和標準。政務信息資源目錄體系主要有元數據、政務分類表、主題詞表、惟一標識、信息組織、導航、發現、定位與服務等關鍵要素，目錄體系的建設要圍繞以上要素提出切實可行的方案。需要做的工作有研究和出臺中國政務信息資源元數據標準體系、開發政務信息資源目錄制作軟件及采用集中分布式管理與存儲。
②政務信息資源交換體系。信息資源交換體系由信息交換協議、發布標準以及信息交換平臺構成。下面從宏觀環境和具體實現兩方面討論信息交換問題。
第一,信息交換是由多方參與、互通有無的一種活動，需要制定一定的規則才能實現信息的安全和公平交換。建立信息資源交換宏觀環境包括以下幾個方面:建立政務信息資源交換與管理的組織機構體系，從中央到地方都應設置政務信息資源管理中心，負責政務信息資源總體規劃，相關政策、版權管理、交換規則、價值管理等宏觀調控與具體實施；界定政府各部門與職能相關的信息資源管理范疇，明確各部門信息資源開發、管理和發布的權限；界定政府內部、保密、公共、行業、公益、增值等信息資源的范疇；建立信息交換與共享的管理手段與機制，逐步形成政府公開信息資源的聯合編目制度；根據信息資源的不同性質制定交換規則。制定政府各部門內部和對外服務的信息資源交換制度、共享機制以及價值體系。
第二,政務信息資源交換體系的建設，主要是指從中央到地方，各行業、各部門在國家級的政務信息資源管理中心協調下，應用信息技術，建立一個分布式的信息交換平臺，通過聯合目錄進行導航、檢索與定位，實現政務信息資源的交換與共享。具體工作有：首先,建立信息資源交換標準體系。根據中文和中國政府業務的特點，在遵循中國電子政務標準體系的原則下，選用國家標準和國際標準，確定政務信息資源的發布、交換協議、數據格式等標準規范；采用標準規范新建政務信息資源，并對已建政務信息資源進行規范和重新組織，以達到信息交換的基本要求。其次,逐步建立政務信息資源聯合目錄。借用圖書館聯合目錄的概念，根據確定的分類標準和元數據標準，分行業和地方對可公開的政務信息資源進行聯合編目，逐步形成國家級的政府公開信息資源聯合目錄，對分布式的政務信息資源進行統一導航、檢索和定位，實現資源交換和共享。再次,建立網絡化的政務信息資源管理與交換中心。
③政務信息資源服務體系。政府公共信息資源應強調普遍服務的原則，其目標:一是使公眾可以方便、公平地利用巨大的政務信息資源，以充分發揮政務信息資源的效用；二是保證所有用戶能夠以負擔得起的價格享用政務信息資源。
政務信息資源服務體系從宏觀上考慮有以下幾點：在思想上要樹立信息服務意識；出臺政務信息資源服務相關政策和管理機制；建設覆蓋全國的國家信息基礎設施；加強信息服務的有效性、準確性和及時性；規范信息服務機構和場所。
政務信息資源服務體系有四個基本要素：信息內容、服務對象、服務機構和服務平臺（場所）。相互關系是信息服務機構生產、加工信息資源，通過一定的信息服務平臺（場所）和服務方式，提供信息內容來滿足服務對象的信息需求。
（三）信息資源的共享機制
①政府信息公開與保密的界線。第一,遵循信息公開的一般原則。政府有決定政府信息公開和保密的權利，也有信息公開的義務。為了讓公眾更好的利用政府大量的信息資源，發揮政務信息資源的效益，信息公開是政府的責任。為了國家的政治、經濟等方面的安全，加強信息保密是必要的，但信息公開是一般的原則，保密是例外。凡未注明保密的均應按可公開實行，以保障社會公眾的信息獲取權。對政府公開信息資源，政府相關職能部門必須及時、準確地向公眾公告和發布，并且有為公眾獲取政府公開信息提供方便、快捷的導航與檢索系統的責任和義務。
第二,界定政府信息公開與保密的范疇。要具體界定政府信息公開與保密的范疇，需要對政務信息資源進行總體規劃，界定政府內部信息、保密信息、公共信息、公益信息、增值信息資源的范疇，根據信息的不同性質制定不同的公開與保密級別，凡不屬于保密的都應列在公開的范疇。
第三,政府信息公開與保密立法。國家必須盡快出臺與政府信息公開的相關法律，修訂原有的“保密法”，以便在政務信息資源開發與利用的建設過程中有法可依。與政府信息公開與保密相關的立法有《政府信息披露法》、《個人信息保護法》、《隱私法》、《保密法》、《網絡信息法》等。
②免費與付費共享的機制。討論政務信息資源免費與付費共享的機制，需要界定政府各職能部門的信息資源管理范圍和職責，明確與其職能相關的信息資源開發的權利和義務，避免造成新的條塊分割和重復建設。
不同性質的政務信息資源，共享的機制是不同的。建立政務信息資源共享機制，首先需要界定政府公開信息資源的性質，區分公共信息資源、公益信息資源、增值信息資源、商業信息資源等；其次還要界定政府信息服務機構的性質，區分公共、公益性與增值、商業性的信息服務機構；針對不同性質的政務信息資源，制定不同的共享機制。
從現階段來看，人們付費進行信息消費的意識還比較淡薄，對一般的信息服務，采用會員制，按月、季、年等收費比較可行；針對信息產品、信息出版物、個性化的信息咨詢等，應制定相關價格管理體系進行規范化管理。
③版權管理的原則。信息共享，是國家信息化程度的標志之一，隨之帶來了知識產權的一系列新問題。特別是信息內容的數字化之后，數字化信息資源在網絡上快速地傳播，一方面促進了信息共享，另一方面帶來有關作者的發表權、署名權、修改權、保護作品完整權、使用權、信息網絡傳播權,以及獲得報酬權等著作權問題的沖突。在中國，先行一步的數字圖書館建設，就已經面臨數字資源的版權管理的復雜問題；而單純強調版權保護，又將造成信息壟斷，擴大數字鴻溝。研究新形勢下的版權管理、知識共享與版權保護的制度均衡，是實現信息共享的需要。版權管理需要從法律、運營、技術三個方面去考慮和解決。
在政務信息資源開發與利用中，需要加強版權的管理。需要遵守的版權管理原則有以下幾點：《著作權法》第三條所保護的著作權，在政務信息資源開發與利用中同樣受到保護； 在網絡上發布的各類信息，其署名者應當享有著作權，并應對其真實性負責；保護政府信息的發布權。未經授權發布政府信息，均視為非法；對屬于《著作權法》第五條第一款的內容，以及各級政府在處理公務活動中發布的與廣大公眾密切相關的信息，其他信息服務機構應有導航權、轉載權、傳播權，以更快地實現公眾的知情權,轉載者應注明來源；政府增值信息、商業信息的發布者享有對該信息的著作權，其他人不得隨意轉載和傳播。
在現行法律框架下可考慮的版權管理措施有:著作權聲明；與著作權人聯系獲得作品的使用授權；通過著作權集體管理機構解決著作權事宜；獲得出版機構的使用授權；通過委托版權代理中心；建立版權管理中心。
在實現信息資源共享的同時，版權保護機制與信息資源共享機制同步建立，作為最終解決版權保護問題的一種過渡。在各級政務信息資源交換中心實現信息資源交換和共享的同時，引入基于版權保護的共享結算機制，以公正和安全的方式管理信息內容。
（四）采購制度及外包模式的運用
在政務信息資源的開發利用過程中，政府采購和業務外包是兩個非常重要的環節，我們必須在吸取發達國家實踐經驗的基礎上，根據中國實際，采取切實、有效的原則措施。
①主要資金要用于信息庫內容的建設和相關的軟件包采購。由于政務信息資源開發利用的資金來源是財政撥款和需由財政償還的公共借款，因此我們必須合理地使用這些有限的資金，使其得到充分的利用、發揮出最大的價值。根據這一原則，我們應該把有限的資金投入信息庫內容的建設及相關軟件包的采購。
②充分利用既有資源。在中國近幾年的信息化建設熱潮中，普遍存在“重硬輕軟”問題，其結果是全國各地大批購買硬件設施和建設各種各樣的網站，造成了大量的重復建設和資源浪費。為此，在開發利用政務信息資源的過程中，在把主要資金用于信息庫內容建設和相關軟件包購買的同時，要注意盡量充分利用已有資源，把這一過程中所需的網絡及硬件設施外包給有關事業單位或專業服務公司，由他們負責網絡的運行、維護及更新。政府工作人員只承擔行政管理職能,進行信息加工分析,提出對公眾服務的項目要求。
③盡快建設統一的門戶網站。政府門戶網站在電子政務中處于基礎地位，是政府與企業和公眾溝通，提供服務的最主要途徑。沒有門戶，就沒有電子服務。政府門戶網站的建設必須按照一個整體方案來付諸實施，以避免重復建設、各自為政。
④軟件的采購應盡量實行公開招標制度。在采購所需軟件的時候，應實行公開招標制度。通過招標的方式，選擇有關軟件的開發單位，各企業法人、事業法人、社團法人及其他組織或個人，都有可能成為投標的主體。招標工作按照《中華人民共和國招標投標法》和有關政府采購的規定進行。
⑤適度集中、制度相對統一的原則。在政務信息資源的開發利用過程中，政府采購應該適度集中，由財政來對各種采購資金納入統一賬戶進行管理。但鑒于在目前財權分散，各部門、各地方存在大量預算外資金的情況下，如果在采購執行上再過于集中，勢必遭遇各種難以克服的障礙。所以，在采購執行上可適當發揮各部門的作用，即在對大宗商品、大型工程和服務實行集中采購的前提下，小型采購項目可由各部門、各地區在財政監督下自主進行。在統一的政府采購法之下，允許地方結合本地實際，制定有關的實施細則、管理辦法及其補充規定；條件成熟的地區可根據當地經濟、技術條件和采購效率情況，適當擴大采購范圍，提高集中采購的比例。
（五）信息資源管理制度及組織結構
①建立、健全政務信息資源的管理制度。建立規范的政府信息采集、登記、交換、備份、公開、財務、考績制度,以及個人數據保護、網上信息資源共享制度,是促進政務信息資源開發利用的重要條件。當前亟須建立或完善的制度有：
第一,信息采集制度。要建立適應新情況的信息采集制度，充分發揮各政府部門、非政府機構和社會公眾在信息采集方面的作用。中國原有的政府信息采集渠道已經不能完全適應社會主義市場經濟的需要以及經濟全球化的形勢。要建立在政府部門間合理的信息采集分工負責制度,同時要適當放寬采集權限,容許和鼓勵非政府機構和社會公眾從事一定的信息采集活動。
第二,信息交換制度。建立政府部門間的信息交換制度，強制推動政務信息在相關部門間的交流。要使各部門工作能獲得更及時、更準確、更完整的信息，加快決策制定和實施過程的協調，提高行政效率，根除“信息孤島”現象，避免信息的重復采集、重復加工，減少信息資源的重復建設和資金的浪費。
第三,信息公開制度。建立政府信息公開制度確保非涉密的政府信息及時、全面地公開。政務信息資源公開可以推動政府信息深度開發，推動信息內容產業的發展，滿足企業、公眾的社會經濟活動對信息資源的需要，是當前信息資源開發利用的重要環節，也是優化信息資源配置的重要前提。
第四,信息備份制度。建立政務信息資源的備份存儲制度，對已經電子化、數字化、網絡化的政務信息資源進行備份和“集中”存檔管理。要匯集、存檔各政府部門的信息進行長期的、歷史性的保管，防止各部門、各地方出現的信息資源自生自滅的現象，避免分散在各部門的信息資源由于條件局限而遭到破壞或散失，在部門或地方出現“數據災難”時能以最快速度實現數據恢復。要編目整理，建立政府信息目錄體系，能公開的信息目錄可面向社會提供查詢服務，以利進行深度開發。
第五,信息核算制度。建立有利于信息資源開發利用的財務核算制度，改變目前對信息資源不能進行全面核算的狀況。要明確信息資源和信息產品的資源性質和資產性質，明確信息資源開發利用費用列支科目，建立一套完整合理的核算辦法和核算體系。
第六,信息考核制度。建立適用于政府部門的考核制度，將信息資源開發利用實績作為對政府部門考核的一個組成部分。要把開發好本部門的信息資源、管理好本部門所管轄的信息資源列入部門主要職能進行考核，把開發利用好本部門的信息資源、推動部門間信息交換作為部門領導的行政業績，把政府信息公開當做為老百姓辦的重要實事。
②政務信息資源管理的組織結構設計。第一,國家要設立信息資源開發利用的管理協調機構。信息資源是最為普遍的社會經濟資源，國家對待信息資源應該像對待其他資源那樣責成相應機構進行管理。政務信息資源量大面廣、門類繁多、功能不一，專業性強。傳統上，信息資源是按不同內容、不同媒體形式、不同傳播途徑分屬不同部門進行管理。一些部門由于本部門的職責、局部的利益以及傳統的信息資源管理觀念的束縛，在信息資源開發利用中自我封閉、各自為政，出現了一些“多頭建設、低水平重復”和“部門所有”的情況。事實說明，傳統的信息資源管理模式已經不能完全適應信息化的形勢。要提高信息資源的綜合開發利用水平,必然要加強對各部門信息資源開發利用的指導、統籌和協調。因此，國家有必要責成相應部門負責信息資源開發利用的專業管理協調工作。
第二,在政府部門設置高級信息主管和信息班子。在政府部門領導層中設置高級信息資源主管職位，由專門的領導同志全面負責本部門的信息資源工作是解決政務信息資源開發不足、利用效率低的有效辦法。信息資源主管領導的主要職責是：對本部門的信息資源的管理負首要責任；領導本部門正確執行國家制定的信息政策、原則、方針、標準、法規和規則；領導制定本部門的信息資源開發利用的規劃；監督、評價和檢查本部門信息資源開發利用活動等。在信息主管下應該有一個信息資源開發利用的工作班子，協助信息主管進行統籌、規劃和協調工作。
第三,發揮非政府信息機構的作用。從國外情況看，一些國家的政府部門委托非政府機構從事政府信息的開發以及部分協調管理工作取得了較好的效果，這些經驗值得參考借鑒。20世紀80年代以來，中國政府部門相繼建立了所屬的信息中心和信息系統。這些非政府的信息機構具備了相當的信息資源開發利用的能力和經驗。在新形勢下，要進一步發揮這些政府所屬信息機構在政務信息資源開發利用以及協助政府部門進行信息資源管理方面的作用。
（六）工程項目的管理
政務信息資源開發利用的工程項目應實行嚴格的項目管理制度，避免重復投資建設和資源浪費。
①項目招投標制度。在政府信息建設項目的勘察、設計、施工、監理以及與工程建設有關的重要設備、材料等的采購，必須進行招標。招標投標活動應當遵循公開、公平、公正和誠實信用的原則。有關行政監督部門依法對招標投標活動實施監督，依法查處招標投標活動中的違法行為。
②項目管理制度。項目管理就是把知識、技能、工具和技術應用于項目各項工作之中，實現或者超過項目利害關系者對項目的要求和期望。項目管理的目標是實現項目的預定目標，其職能是對項目的資源進行計劃、組織、領導和控制。項目管理的領域包括項目范圍管理、項目時間管理、項目成本管理、項目質量管理、項目人力資源管理、項目溝通管理、項目風險管理、項目采購管理等。
③項目監理制度。項目監理制度貫穿于項目策劃、設計和施工整個工程的全過程。采取目標規劃、動態控制、組織協調和合同管理等方法，科學地規劃和控制工程項目的投資、進度和質量等目標。
④項目審計制度。項目審計制度包括：財務審計、項目進度審計、風險分析等。選擇建立內部監督機構、聘請外部專業監督機構或兩者相結合，形成事前、事中、事后全過程審計監督，對政務信息資源開發建設項目進行風險分析和跟蹤，并提出防范措施。
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