目前，全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府都建立了規(guī)范性文件備案制度，制定或者修訂有關(guān)規(guī)范性文件備案和制定程序的規(guī)章43部。設(shè)定"紅頭文件"有效期限、定期清理、前置審查等措施，正在各地相繼施行。
政府規(guī)范性文件，被老百姓稱為"紅頭文件"，是政府為管理某類事件制定的具有普遍適用效力的文件，不是針對(duì)特定的人或特定的事，是一種抽象行政行為。規(guī)范性文件既是行政決策的結(jié)果，又是行政管理的依據(jù)。一旦規(guī)范性文件出現(xiàn)偏差或者不適當(dāng)，影響的是政府的權(quán)威性和公信力，損害的是成千上萬社會(huì)公眾的利益。
政府法制監(jiān)督內(nèi)容豐富，它包括規(guī)范性文件的備案審查、行政執(zhí)法監(jiān)督、完善行政決策程序、加強(qiáng)行政復(fù)議等，但規(guī)范性文件備案審查，無疑是政府法制監(jiān)督的源頭環(huán)節(jié)。因此，切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，構(gòu)建一個(gè)既合法正當(dāng)又相互協(xié)調(diào)的規(guī)范性文件體系，是維護(hù)法制統(tǒng)一、確保政令暢通的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。
今天，本版關(guān)注政府規(guī)范性文件備案審查，探究如何從源頭上加強(qiáng)政府法制監(jiān)督。
長期以來，"紅頭文件"滿天飛，多、亂、雜，有的公然違反國家法律規(guī)定，有的相互之間發(fā)生沖突、"打架"，有的"發(fā)而不廢"、"廢改隨意"，甚至有"暫行規(guī)定""暫行"了幾十年……這既影響了"紅頭文件"本身的權(quán)威性，也削弱了政府的公信力，更損害了群眾的切身利益。
如何才能讓"紅頭文件"不"走樣"?近年來，政府法制部門加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督，要求起草頒布過程中必須經(jīng)過政府法制部門的備案審查，從源頭上堵住一些違法、不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件。
備案審查，威力初顯，確保法制統(tǒng)一政令暢通。
今年9月9日，新疆維吾爾自治區(qū)政府決定，要求烏魯木齊市撤銷市政府辦公廳印發(fā)的《烏魯木齊市人民教育基金征收管理暫行辦法》，并把處理結(jié)果報(bào)到自治區(qū)政府法制辦。該《暫行辦法》在原來"人民教育基金征收對(duì)象為自治區(qū)境內(nèi)的國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、全民和集體所有制企事業(yè)單位的職工，中央和外地在疆職工，城鎮(zhèn)私營業(yè)主，個(gè)體工商戶"的基礎(chǔ)上，擅自擴(kuò)大征收范圍，把"客運(yùn)車輛、貨運(yùn)車輛、出租車及城市公交車輛"納入進(jìn)來，征收基金。
新疆維吾爾自治區(qū)政府法制辦執(zhí)法監(jiān)督處巴哈提·夏爾西別克處長說，該《暫行辦法》是一部涉及社會(huì)公共利益的規(guī)范性文件，它既沒有按照要求進(jìn)行法律審核，也沒有向自治區(qū)政府法制辦報(bào)送備案。國務(wù)院早在2003年就對(duì)全國政府性基金進(jìn)行了清理，明確要求政府性基金項(xiàng)目由國務(wù)院或財(cái)政部審批，并列入全國政府性基金項(xiàng)目目錄，方可實(shí)施，該基金項(xiàng)目既未經(jīng)國務(wù)院或財(cái)政部審批，也未列入全國政府性基金項(xiàng)目目錄。
新疆維吾爾自治區(qū)政府近年來為加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督，明確規(guī)定凡是以政府名義出臺(tái)的規(guī)范性文件，未經(jīng)法制部門合法性審核的一律不得提請(qǐng)審議和發(fā)布，對(duì)涉及老百姓切身利益和有重大影響的規(guī)范性文件，由法制機(jī)構(gòu)以專家論證、聽證會(huì)、座談會(huì)或向社會(huì)公布草案征求意見等形式，擴(kuò)大公眾參與程度。
據(jù)了解，規(guī)范性文件備案審查在政府法制監(jiān)督中越來越受重視，近年來地方政府法制部門審查出了大量違法、違規(guī)的規(guī)范性文件，有效地從源頭上堵住了違法行政行為的發(fā)生，維護(hù)了國家法制的統(tǒng)一。
5年來，新疆各級(jí)政府共收到報(bào)備的規(guī)范性文件3699件，法制辦嚴(yán)格依法履行規(guī)范性文件審查職責(zé)，及時(shí)糾正了一批違法、不當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件，從源頭上保障了行政行為的合法有效。
2003年6月至2009年6月，江西省政府共收到設(shè)區(qū)市政府及省政府部門報(bào)送備案的規(guī)范性文件803件，審查出存在違法問題的規(guī)范性文件72件，占總數(shù)的8.9%;2007年、2008年各設(shè)區(qū)市政府共受理各縣(市、區(qū))政府及市直部門報(bào)送備案的規(guī)范性文件765件，審查出存在違法等問題的規(guī)范性文件39件，占總數(shù)的5.1%。
吉林省政府近5年來受理備案規(guī)章和規(guī)范性文件1750件，審查率達(dá)到100%。各級(jí)行政機(jī)關(guān)共制定規(guī)范性文件5007件，各級(jí)政府法制部門和部門法制機(jī)構(gòu)通過清理、審查撤銷的規(guī)范性文件為1618件，占32.3%，從源頭上防止了行政違法行為的發(fā)生。
建立機(jī)制，制定規(guī)章，法制監(jiān)督實(shí)現(xiàn)源頭控制
行政機(jī)關(guān)發(fā)布的規(guī)范性文件，由于其針對(duì)不特定的人和不特定的事，因此，它對(duì)所有人都具有普遍約束力。一旦規(guī)范性文件出現(xiàn)偏差或者不適當(dāng)，那么它損害的將是成千上萬人的權(quán)益。
國務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)司青鋒司長表示，規(guī)范性文件既是行政決策的結(jié)果，又是行政管理的依據(jù)，它的質(zhì)量直接體現(xiàn)著行政決策的水平，也決定著行政管理的效果。他表示，"推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府，客觀上要求法制統(tǒng)一，政令暢通。而在我國，'政令'大多數(shù)是以規(guī)范性文件的形式出現(xiàn)的，因此，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的監(jiān)督管理，構(gòu)建一個(gè)既不違反法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，又相互協(xié)調(diào)的規(guī)范性文件體系，必然成為維護(hù)法制統(tǒng)一、確保政令暢通的重要內(nèi)容，也是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求。"
北京市政府法制辦副巡視員王寶金認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查，可以有效解決法律規(guī)范之間的矛盾和沖突，提高政府規(guī)章的整體質(zhì)量和實(shí)施效果。"實(shí)行規(guī)范性文件備案審查，是政府法制監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度，對(duì)于防范行政權(quán)力濫用，保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)建設(shè)具有重要意義。"江西省政府法制辦依法行政指導(dǎo)處副調(diào)研員劉麗華在近日召開的第八次全國政府法制監(jiān)督協(xié)作會(huì)上表示。
記者從這次政府法制監(jiān)督協(xié)作會(huì)上了解到，各地近年來加強(qiáng)了規(guī)范性文件備案審查工作體制機(jī)制建設(shè)，目前全國31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市人民政府都建立了規(guī)范性文件備案制度，制定或者修訂有關(guān)規(guī)范性文件備案和制定程序的規(guī)章43部;90%以上的市級(jí)人民政府和80%以上的縣級(jí)人民政府建立了規(guī)范性文件備案制度。
積極探索，不斷完善，"紅頭文件"監(jiān)督走向深入
據(jù)青鋒司長介紹，全國各地在建立備案審查制度的同時(shí)，不斷完善工作機(jī)制：逐步統(tǒng)一了規(guī)范性文件的報(bào)備格式，建立了報(bào)備機(jī)構(gòu)和報(bào)備聯(lián)系網(wǎng)絡(luò);充分利用科技手段，加快辦公自動(dòng)化建設(shè);切實(shí)加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查工作的人員隊(duì)伍建設(shè)。各地也在積極探索一些行之有效的措施，不斷提高備案審查工作的效率。
2009年10月13日，遼寧省政府法制辦宣布，今后政府"紅頭文件"必須設(shè)定"有效期限"，規(guī)范性文件未規(guī)定有效期的，有效期最長為5年，標(biāo)注"暫行"、"試行"的，有效期不超過2年。有效期滿的，規(guī)范性文件自動(dòng)失效。遼寧省政府作出相關(guān)規(guī)定，如果規(guī)范性文件有效期屆滿后，制定機(jī)關(guān)認(rèn)為需要繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)在有效期屆滿前6個(gè)月對(duì)文件的實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估，認(rèn)為需要繼續(xù)施行的，應(yīng)當(dāng)重新公布;需要修改的，按制定程序辦理。目前全國已有太原、合肥等多個(gè)地方開始施行這種制度。
2007年，山東省青島市建立了規(guī)范性文件"定期清理制度"，各區(qū)(市)政府和市政府各部門按規(guī)定每隔2年進(jìn)行一次規(guī)范性文件清理工作，清理后要及時(shí)向社會(huì)公布繼續(xù)有效、廢止和失效的規(guī)范性文件目錄，并報(bào)市政府法制機(jī)構(gòu)備案;未列入繼續(xù)有效文件目錄的規(guī)范性文件，不得作為行政管理的依據(jù)。
傳統(tǒng)的備案審查制度大多是在規(guī)范性文件公布后再進(jìn)行備案審查，屬于事后監(jiān)督，效果難以令人滿意，并且審查出問題時(shí)文件早已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，此時(shí)負(fù)面效果已經(jīng)產(chǎn)生，糾錯(cuò)工作也難以開展。針對(duì)這種問題，廣州市建立了規(guī)范性文件"前置審查制度"，要求規(guī)范性文件在正式發(fā)布前應(yīng)當(dāng)送政府法制機(jī)構(gòu)審核，否則不得發(fā)布。廣州市政府法制辦審查處田路處長告訴記者，政府法制機(jī)構(gòu)在行政規(guī)范性文件發(fā)布之前進(jìn)行審查，而不是發(fā)布之后進(jìn)行監(jiān)督，這樣就實(shí)現(xiàn)了更嚴(yán)格的把關(guān)，可以把規(guī)范性文件的不適當(dāng)、違法問題消滅在萌芽狀態(tài)，有效地阻止侵害行政相對(duì)人合法權(quán)益的行政規(guī)范性文件的發(fā)布。據(jù)介紹，廣州市目前所有經(jīng)過政府法制機(jī)構(gòu)前置審查的行政規(guī)范性文件，尚沒有出現(xiàn)一例違法的情形。如今，全國已有很多地方開始實(shí)行這種"前置審查制度"。
相關(guān)數(shù)據(jù)
2004年至2008年10月，國務(wù)院法制辦共備案登記地方性法規(guī)3594件，地方政府規(guī)章3133件，對(duì)經(jīng)備案審查發(fā)現(xiàn)問題的323件法規(guī)規(guī)章作了不同方式的處理。
2004年至2008年10月，31個(gè)省級(jí)人民政府共收到省政府部門和設(shè)區(qū)的市人民政府報(bào)送備案的規(guī)范 性文件38892件，對(duì)其中存在問題的1971件規(guī)范性文件作了不同方式的處理。
截至2008年10月，全國已初步建立了"四級(jí)政府，三級(jí)監(jiān)督，三級(jí)備案"工作體制。
截至2008年10月，北京等20個(gè)省級(jí)政府組建了備案審查機(jī)構(gòu)。
截至2008年10月，31個(gè)省級(jí)政府制發(fā)了規(guī)范性文件制定和備案監(jiān)督的規(guī)章。