2007年1月國務(wù)院165次常務(wù)會議討論通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），并將于2008年5月1日起正式施行。這部首個有關(guān)保護(hù)公眾知情權(quán)的法規(guī)強(qiáng)調(diào)，中國公眾有權(quán)依法獲知除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私以外的政府信息。這一條例的出臺，無論是對黨中央、國務(wù)院提倡的提高政府透明度，建立陽光政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還是促進(jìn)依法行政，充分發(fā)揮政府信息對人民群眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會活動的服務(wù)作用，都將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。
問題一 政府信息為什么要公開，或者說國家為什么要制定這個《條例》
1、什么是信息
當(dāng)今，“信息”已成為一個十分時髦的字眼，不但頻頻出現(xiàn)在報刊、電視上，還常常掛在普通百姓的嘴邊。什么“商品信息”、“經(jīng)濟(jì)信息”、“服務(wù)信息”等等，不勝枚舉。那么，什么是“信息”？近代控制論的創(chuàng)始人維納有一句名言：“信息就是信息，不是物質(zhì)，也不是能量。”這句話聽起來有點(diǎn)抽象，但指明了信息與物質(zhì)和能量具有不同的屬性。信息、物質(zhì)和能量，是人類社會賴以生存和發(fā)展的三大要素。就“信息”這個詞的具體含義而言，它有廣義的和狹義的兩個層次。從廣義上講，信息是任何一個事物的運(yùn)動狀態(tài)以及運(yùn)動狀態(tài)形式的變化。它是一種客觀存在。例如日出、月落，花謝、鳥啼以及氣溫的高低變化、股市的漲跌等等，都是信息。它是一種“純客觀”的概念，與人們主觀上是否感覺到它的存在沒有關(guān)系。而狹義的“信息”的含義卻與此不同。它是指信息接受主體所感覺到并被能理解的東西。中國古代有“周幽王烽火戲諸侯”和“梁紅玉擊鼓戰(zhàn)金山”的典故。這里的“烽火”和“鼓聲”都代表了能為特定接收者所能理解的軍情，因而可稱為“信息”；相反，至今仍未能破譯的一些刻在石崖上的文字和符號，盡管它們是客觀的存在，但由于人們（接受者）不能理解，因而從狹義上講仍算不上是“信息”。
盡管信息的種類和形態(tài)多種多樣，但以狹義“信息”而論，它們具有如下共同特征：
（1）信息與接受對象以及要達(dá)到的目的有關(guān)。例如，一份塵封已久的重要?dú)v史文獻(xiàn)，在還沒有被人發(fā)現(xiàn)的時候，它只不過是混跡在故紙堆里的單純印刷品，而當(dāng)人們閱讀并理解它的價值時，它才成為信息。又如，公元前巴比倫和阿亞利亞等地廣泛使用的楔形文字，很長時間里人們都讀不懂它，那時候，還不能說它是“信息”；后來，經(jīng)過許多語言學(xué)家的努力，它能被人們理解了，于是，它也就成了信息。
（2）信息的價值與接受信息的對象有關(guān)。例如，有關(guān)移動電話手機(jī)輻射對人體的影響問題的討論，對城市居民，特別是手機(jī)使用者來說是重要信息，而對于生活在偏遠(yuǎn)農(nóng)村或從不使用手機(jī)的人來說，就可能覺得這是沒有多大價值的信息。
（3）信息有多種多樣的傳遞手段。例如，人與人之間的信息傳遞可以用符號、語言、文字或圖像等為媒體來進(jìn)行；而生物體內(nèi)部的信息可以通過電化學(xué)變化，經(jīng)過神經(jīng)系統(tǒng)來傳遞，等等。
（4）信息在使用中不僅不會被消耗掉。信息還可以加以復(fù)制，這就為信息資源的共享創(chuàng)造了條件。
2、什么是政府信息
政府信息，是指政府機(jī)關(guān)掌握的與經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的，以紙質(zhì)、膠卷、磁帶、磁盤以及其他電子存儲材料等載體反映的內(nèi)容。政府信息，應(yīng)當(dāng)同時符合三個條件，一是由政府機(jī)關(guān)掌握的信息；二是與經(jīng)濟(jì)、社會管理和公共服務(wù)相關(guān)的信息；三是由特定載體所反映的內(nèi)容。
信息是較為抽象的概念，需要一定的載體予以承載才易為人所掌握。政府信息也不例外，過去政府機(jī)關(guān)掌握的政府信息主要以紙質(zhì)載體信息為主，隨著現(xiàn)代電子信息技術(shù)在政府機(jī)關(guān)的大規(guī)模應(yīng)用，目前政府機(jī)關(guān)以膠卷、磁帶、磁盤及其他電子存儲材料等載體記錄的政府信息日益增加，因此，政府信息包括了這些形式載體所反映的內(nèi)容。
根據(jù)以上對政府信息的理解，《條例》對政府信息作出的定義是：行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。據(jù)此，政府信息應(yīng)當(dāng)具備的特征：（1）行政機(jī)關(guān)是主體，包括《行政處罰法》中規(guī)定的授權(quán)組織和受委托組織。授權(quán)組織就是指法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。受委托組織就是指行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定。在其法定權(quán)限范圍內(nèi)委托的符合法定條件的組織。這個組織應(yīng)當(dāng)具備三個條件：依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織；具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員；對違法行為需要經(jīng)省技術(shù)檢查或者需要技術(shù)鑒定的，應(yīng)當(dāng)有條件組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。（2）必須是在履行職責(zé)過程中制作或者獲取的，否則，不得成為政府信息。（3）以一定形式記錄、保存。三個特征共同構(gòu)成了政府信息的完整內(nèi)涵，是一個有機(jī)統(tǒng)一的整體，缺一不可。
政府信息之所以要公開，主要是基于以下考慮：
（一）推行政府信息公開是保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的政治要求
我國《憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。各級行政機(jī)關(guān)作為行政權(quán)力的行使主體，其權(quán)利只能是來源于人民，最終還必須回歸于人民。換句話說，行政機(jī)關(guān)只能是受人民的委托，代表人民行使管理國家事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)以及社會事務(wù)，人民才是權(quán)利的真正擁有者。真實(shí)基于這一理念，家寶總理在今年的政府工作報告中明確提出：要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，加快中國特色的民主政治建設(shè)。完善人民的民主權(quán)利保障制度，保障人民依法管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)。各級政府要堅持科學(xué)民主決策，完善重大問題集體決策制度、專家咨詢制度、社會公示和聽證制度、決策責(zé)任制度，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這就是說，人民群眾對政府行使權(quán)力的內(nèi)容、程序和過程享有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這種權(quán)利是憲法賦予人民的當(dāng)家做主的權(quán)利，也是人民民主權(quán)利的重要表現(xiàn)形式。各級行政機(jī)關(guān)必須切實(shí)保障人民群眾所擁有的這些權(quán)利，不得以任何借口或理由影響這種權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。這是法律賦予行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)，必須不折不扣地履行好，絕不能將政府信息公開視為對老百姓的一種施舍，這種思想是極端錯誤的，與我們黨和政府一貫倡導(dǎo)的立黨為公、執(zhí)政為民和全心全意為人民服務(wù)宗旨是格格不入的，必須加以克服。
（二）推行政府信息公開是化解社會矛盾，促進(jìn)社會主義和諧社會建設(shè)的客觀要求
黨的十六屆五中全會作出了《關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》，要求推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，深化政務(wù)公開，依法保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，及時發(fā)布公共信息，為群眾生活和參與經(jīng)濟(jì)社會活動創(chuàng)造便利條件。
隨著經(jīng)濟(jì)全球化和國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展信息化的飛速發(fā)展，信息在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會管理中的作用越來越突出。特別是我國現(xiàn)階段正處于體制深刻轉(zhuǎn)換，結(jié)構(gòu)深刻調(diào)整、社會深刻變革，以及對敵斗爭的復(fù)雜期、刑事犯罪的高發(fā)期和人民內(nèi)部矛盾的凸現(xiàn)期這樣一個關(guān)鍵時期，政府信息是否公開、透明，直接關(guān)系到人民群眾對政府的信賴程度，也直接關(guān)系到社會政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。例如SARS期間，由于黨中央、國務(wù)院及時采取果斷措施，適時公開重要疫情信息，對于穩(wěn)定民心、維護(hù)社會穩(wěn)定起到了積極作用。所以說，信息公開不是行政機(jī)關(guān)想不想公開、愿不愿意公開的問題，而是改革、發(fā)展、穩(wěn)定這一大趨勢使然。這就要求我們各級行政機(jī)關(guān)必須站在全局的高度，用政治的眼光來看待這一問題，努力把這一工作做好。
（三）推行政府信息公開是轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，深化行政體制改革的必然要求
長期以來，我國的行政管理體制基本上是處在一個封閉運(yùn)行的狀態(tài)，從決策動議到?jīng)Q策過程以至于決策結(jié)果，完全是政府機(jī)關(guān)內(nèi)部自我運(yùn)作的一種機(jī)制。這種機(jī)制運(yùn)作的特點(diǎn)就是政府掌握了所有信息，社會公眾幾乎一無所知。由于信息的不對稱性，決定了一切都是政府說了算。公眾只能成為被動的接受者，只能從政府的文件中、會議中甚至是道聽途說中了解一些支離破碎的信息。其結(jié)果就是政府怎么說老百姓就怎么聽、就怎么做。長此以往，行政方式也就變成了審批、發(fā)證、收費(fèi)，開會、發(fā)文、貫徹、檢查等等這種高成本、低效率的模式，既缺乏公開、透明、民主程序，又浪費(fèi)了大量的人力、物力和財力。
為了徹底改變現(xiàn)行的行政管理體制中存在的各種弊病，實(shí)現(xiàn)高效、廉潔、公開、透明的服務(wù)型政府、陽光政府的目標(biāo)，近年來，國務(wù)院圍繞“科學(xué)民主決策、推進(jìn)依法行政、加強(qiáng)行政監(jiān)督”這三項(xiàng)基本準(zhǔn)則，大力推進(jìn)行政管理體制改革，不斷轉(zhuǎn)變政府職能，尤其是以改革行政審批制度為突破口，積極實(shí)現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，努力探索政府職能轉(zhuǎn)變的新途徑、新方式。其中，大力提倡和推進(jìn)政府信息公開，就是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的一項(xiàng)重要舉措。正如家寶總理指出：當(dāng)前和今后一個時期，要以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，規(guī)范行政權(quán)力，調(diào)整和優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)與職責(zé)分工，改進(jìn)政府管理與服務(wù)方式，大力推進(jìn)政務(wù)公開，加快電子政務(wù)和政府網(wǎng)站建設(shè)，提升公務(wù)員隊(duì)伍素質(zhì)，全面提高行政效能，增強(qiáng)政府執(zhí)行力和公信力。由此可見，轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，實(shí)行陽光行政，把信息公開作為政府施政的一項(xiàng)基本制度，將行政機(jī)關(guān)辦事制度與辦事程序公開，把政府制作和獲取的信息公開，是提高黨的執(zhí)政能力和政府執(zhí)政能力的重要內(nèi)容，是深化行政體制改革的方向和必然選擇。
（四）推行政府信息公開是建立反腐倡廉長效機(jī)制的制度性要求
2005年中央印發(fā)了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實(shí)施綱要》，明確將政務(wù)公開作為反腐倡廉制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。推進(jìn)政府信息公開，將政府的行使權(quán)利的過程置于人民群眾的公開監(jiān)督之下，不僅對于暢通人民群眾對政府權(quán)力的監(jiān)督渠道，發(fā)揮人民群眾當(dāng)家作主的積極性，保障民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)將起到積極作用，而且對于防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范，尤其是防止政府機(jī)關(guān)“暗箱操作”，“權(quán)力尋組”等，從源頭上預(yù)防和治理腐敗也將產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。例如鄭筱萸案件中，就涉及到了一個新興的職業(yè)――“代理公司”，專攻藥品審批關(guān)，2003年前后大約有四五百家這樣的公司圍繞藥監(jiān)局轉(zhuǎn)。2004年，審批新藥就達(dá)10009種，而同期美國的食品藥品監(jiān)管局僅受理了148種。正如美國的一位著名學(xué)者說的：“陽光是最好的防腐劑，路燈是最好的警察”。
問題二 信息公開的幾項(xiàng)主要法律制度
根據(jù)《條例》的規(guī)定，關(guān)于信息公開的法律制度主要有以下幾項(xiàng)：
（一）信息公開主體的特定性制度
政府信息，顧名思義就是政府所擁有和掌握的信息。政府信息公開就是要求政府向社會公開自己所擁有和掌握的信息。這是法律賦予政府的特定義務(wù)，各級人民政府包括行政機(jī)關(guān)必須認(rèn)真履行這一義務(wù)，不得以任何借口、任何理由拒絕公開其所擁有和掌握的信息。否則，將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。正如《條例》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確地公開政府信息。行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息的，應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準(zhǔn)確的政府信息予以澄清。那么，《條例》為什么規(guī)定政府信息公開的主體是行政機(jī)關(guān)呢？原因很簡單，因?yàn)檎砣嗣裥惺箛倚姓䴔?quán)力，管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)。這一特殊職能決定了其擁有和掌握的各種信息，尤其是與人民群眾生產(chǎn)、生活和社會經(jīng)濟(jì)活動有關(guān)的信息，具有明顯的壟斷優(yōu)勢。這一優(yōu)勢是其它任何公民、法人和組織都無法相比的，也無法替代。這就是通常所說的信息的不對稱性。正是這種不對稱性決定了政府必須負(fù)有公開信息的義務(wù)。否則，如果把這種義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給其他公民、法人和其他組織都是不公平的。
根據(jù)立法精神，信息公開的主體主要包括二類：
一是，行政機(jī)關(guān)。主要指依法履行政府職責(zé)的各級人民政府和政府的組成部門。第四條規(guī)定：各級人民政府及縣級以上人民政府部門應(yīng)當(dāng)建立健全本行政機(jī)關(guān)的政府信息公開工作制度，并指定機(jī)構(gòu)作為政府信息公開工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本行政機(jī)關(guān)政府信息公開的日常工作。（注意主體不是工作機(jī)構(gòu)）
二是，法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。主要指事業(yè)單位。如地震局、氣象局、銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會、電監(jiān)會等。這些事業(yè)單位作為政府信息公開的主體必須具備兩個條件：具有法律、法規(guī)的明確授權(quán)；具有管理公共事務(wù)的職能。否則，不具備這兩個條件的任何事業(yè)單位，都不是信息公開的主體。
需要指出的是，《條例》還規(guī)定了一類主體即與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位。應(yīng)當(dāng)說，這是一個例外規(guī)定，也是一個特色條款。按理說，這些企事業(yè)單位不具有政府管理職能，自然也就不承擔(dān)政府信息公開的義務(wù)。但是，考慮到有些公共企事業(yè)單位具有獨(dú)占公共資源的優(yōu)勢，他們在提供社會公共服務(wù)過程中也制作、獲取了大量與人民群眾的生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的信息。這些信息直接關(guān)系到人民群眾的切身利益。例如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、供水、供電、供氣等公共企事業(yè)單位。如果不要求他們公開這些公共信息，不僅可能影響人民群眾的知情權(quán)，甚至給大家的生活、工作等帶來不便。為此，《條例》在附則中專門寫了一條：教育、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、供水、供電、供氣、供熱、環(huán)保、公共交通等與人民群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位在提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息的公開，參照本條例執(zhí)行。這就是說，公共企事業(yè)單位也負(fù)有公開某些信息的義務(wù)。但是，這些公共企事業(yè)單位畢竟不是行政管理主體，不能完全適用條例關(guān)于行政機(jī)關(guān)的規(guī)定。因此，條例授權(quán)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機(jī)構(gòu)制定具體辦法，對這些公共企事業(yè)單位公開信息的行為作出進(jìn)一步的規(guī)定，以明確他們信息公開行為的具體要求。
為了便于理解和區(qū)別，我將這類主體歸為公共信息公開的主體。
（二）政府信息公開的制度
政府信息涵蓋范圍十分廣泛，涉及到國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會事務(wù)等各個方面，公開的難度也比較大，一方面是由于長期以來我們的政府機(jī)關(guān)形成的慣性管理思維和管理方式，缺乏主動公開信息的意識；另一方面還涉及到政府信息公開的敏感性問題，尤其是涉及到國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的問題，一些機(jī)關(guān)為了安全起見，本著多一事不如少一事的心理，寧愿不公開，也不愿惹麻煩。針對這種狀況，在立法過程中我們進(jìn)行了認(rèn)真分析研究，確定了“公開是原則，不公開是例外”的信息公開原則。按照這一原則，信息公開的一般標(biāo)準(zhǔn)是：
1、必須公開的信息。
（1）涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；
（2）需要社會廣泛知曉或者參與的；
（3）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；
（4）其他依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動公開的。
具體包括：縣級以上政府及其部門應(yīng)當(dāng)公開的信息是（1）行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；（2）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；（3）國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計信息；（4）財政預(yù)算、決算報告；（5）行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)；（6）政府集中采購項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況；（7）行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；（8）重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況；（9）扶貧、教育、醫(yī)療、社會保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況；（10）突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況；（11）環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況。
設(shè)區(qū)的市級政府、縣級政府及其部門除了公開前面11項(xiàng)內(nèi)容外，還必須公開以下內(nèi)容：
（1）城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)；
（2）社會公益事業(yè)建設(shè)情況；
（3）征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；
（4）搶險救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會捐助等款物的管理、使用和分配情況。
鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府除了公開前面11項(xiàng)內(nèi)容外，還必須公開下列內(nèi)容：
（1）貫徹落實(shí)國家關(guān)于農(nóng)村工作政策的情況；
（2）財政收支、各類專項(xiàng)資金的管理和使用情況；
（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、宅基地使用的審核情況；
（4）征收或征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；
（5）鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債權(quán)債務(wù)、籌資籌勞情況；
（6）搶險救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會捐助等款物的發(fā)放情況；
（7）鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)及其它鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體承包、租賃、拍賣等情況；
（8）執(zhí)行計劃生育政策情況。
2、經(jīng)申請可以公開的信息。考慮到政府信息中有一部分信息只涉及部分人和事，對特定公民、法人或者其他組織從事生產(chǎn)、安排生活、開展科研等活動具有特殊的作用，而對其他人和組織關(guān)系不大。為了減少行政機(jī)關(guān)不必要的信息公開成本，立法中專門就特殊需要的信息披露問題作出了規(guī)定，即公民、法人或者其他組織可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國務(wù)院部門、地方各級人民政府及縣級以上地方人民政府部門申請獲取相關(guān)政府信息。但是，這種信息的獲取必須采取書面形式申請，而且要交納相關(guān)費(fèi)用，不是無償獲得。之所以確立這項(xiàng)制度，除了體現(xiàn)便民原則外，主要還是考慮政府機(jī)關(guān)時間、精力的有限性和服務(wù)成本的公平性，避免一些人無限制地申請信息，影響政府機(jī)關(guān)的正常工作。
3、不得公開的信息。我們強(qiáng)調(diào)政府信息公開目的是為了更好地體現(xiàn)“執(zhí)政為民”，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨。但是，強(qiáng)調(diào)政府信息公開比不意味著所有的政府信息都必須公開，這不是立法的本意，世界其他國家也沒有這一先例。這就是說，有些信息是不能公開的。根據(jù)《條例》的規(guī)定，在我國不得公開的信息主要有三類：一類是涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的信息；二類是涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人陰私的信息，未經(jīng)權(quán)利人或者行政機(jī)關(guān)同意，不得公開；三類是涉及國家外交、國防、社會管理等敏感信息，未經(jīng)批準(zhǔn)不得公開。
（三）政府信息公開的審查制度
為了處理好公開與保密的關(guān)系，使政府信息公開立法與《中華人民共和國保守國家秘密法》等法律、法規(guī)相銜接，達(dá)到既要保證公民、法人和其他組織的知情權(quán)，又能防止出現(xiàn)因公開不當(dāng)導(dǎo)致失密、泄密而損害國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全，影響社會穩(wěn)定和侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的問題，《條例》建立了相應(yīng)的政府信息公開審查制度。這項(xiàng)制度主要包括：
1、保密審查是行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)義務(wù)。《條例》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息發(fā)布保密審查機(jī)制，明確審查的程序和責(zé)任。
2、審查的原則。（1）依法審查的原則。行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守國家秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查。（2）及時、準(zhǔn)確原則。行政機(jī)關(guān)發(fā)布信息必須保證信息的及時性和準(zhǔn)確性。否則，過時的信息將會失去發(fā)布的意義。不準(zhǔn)確的信息將會導(dǎo)致信息的混亂，甚至影響社會穩(wěn)定。為此，《條例》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)公開信息應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確。對于影響或者可能影響社會穩(wěn)定、擾亂社會管理秩序的虛假或者不完整信息，應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布準(zhǔn)確的信息予以澄清。同時，還要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全信息發(fā)布協(xié)調(diào)機(jī)制，發(fā)布的信息涉及其他行政機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)與有關(guān)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通、確認(rèn)，保證信息的準(zhǔn)確一致。（3）請示、協(xié)助原則。行政機(jī)關(guān)對政府信息不能確定是否可以公開時，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定報有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門確定。（4）不得公開原則。除了涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的信息不得公開外，對于涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，原則上也不得公開。但是，經(jīng)權(quán)利人同意或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。
（四）信息公開的便民制度
為了真正做到信息公開的便民性，立法中專門規(guī)定了信息公開的方式和程序。主要包括：
1、公共媒體公布。對于政府應(yīng)當(dāng)主動公開的信息，《條例》要求行政機(jī)關(guān)必須通過政府公報、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開。
2、公共場所公布。要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館、公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為人們獲取政府信息提供便利。行政機(jī)關(guān)還可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料所取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場所，公開信息。
3、公開信息的時間。《條例》要求對于政府應(yīng)當(dāng)主動公開的信息，應(yīng)在該信息形成或者變更之日起20個工作日內(nèi)予以公布。
4、編制信息公開指南和目錄。為了便于公眾了解獲取信息，《條例》要求行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)編制、公布信息公開指南和公開目錄，并及時加以更新。指南應(yīng)當(dāng)包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式，政府信息公開工作機(jī)構(gòu)的名稱、辦公地址、辦公時間、聯(lián)系電話、傳真號碼、電子郵箱等內(nèi)容。目錄應(yīng)當(dāng)包括政府信息的索引、名稱、內(nèi)容概述、生成日期等內(nèi)容。
5、申請信息的答復(fù)。對于需要經(jīng)過申請才能提供的政府信息，行政機(jī)關(guān)能夠當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場答復(fù)；不能當(dāng)場答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請之日起15個工作日內(nèi)予以答復(fù)；需要延期答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)信息工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，但最長不得超過15個工作日。
對于申請公開的信息經(jīng)審查，屬于可公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人獲取該信息的方式和途徑；屬于不予公開范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請人并說明理由；不屬于本行政機(jī)關(guān)管轄的，應(yīng)當(dāng)告知申請人申請的其他機(jī)關(guān)和途徑。
6、查詢費(fèi)用減免。對于申請公開信息的個人，確有經(jīng)濟(jì)困難的，經(jīng)本人申請、信息機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，可以減免有關(guān)查詢費(fèi)用。
（五）監(jiān)督和保障制度
為了推動政府信息公開工作的深入開展，保證各項(xiàng)規(guī)定切實(shí)有效地落實(shí)，《條例》專門對政府信息公開工作的監(jiān)督和保障作了規(guī)定：一是各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、社會評議制度和責(zé)任追究制度，定期對政府信息公開工作進(jìn)行考核、評議；二是政府信息公開工作主管部門和監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)政府信息公開的實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；三是各級行政機(jī)關(guān)定期公布本行政機(jī)關(guān)政府信息公開工作年度報告；四是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的，可以向上級行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)或者政府信息公開工作主管部門舉報，收到舉報的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以調(diào)查處理；五是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；六是規(guī)定了法律責(zé)任。主要是兩種情形：
一種是未建立健全保密審查制度的責(zé)任。規(guī)定由監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人依法給與處分。另一種是不依法履行信息公開義務(wù)的，不及時更新公開的信息內(nèi)容、信息指南和目錄的，不按規(guī)定收取費(fèi)用的，通過其他組織、個任意有償服務(wù)方式提供政府信息的，公開不應(yīng)公開信息的等。對于這類違法行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)、上一級行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
問題三 實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)注意的幾個問題
近年來，許多地方和部門已經(jīng)制定和實(shí)施了本地方、本部門的政府信息公開規(guī)定，取得了不少有益的經(jīng)驗(yàn)，為《條例》的貫徹實(shí)施奠定了較好的工作基礎(chǔ)。根據(jù)以往的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本《條例》的特點(diǎn)，在貫徹實(shí)施政府信息公開工作中，應(yīng)當(dāng)注意處理好以下幾個問題：
（一）關(guān)于認(rèn)識問題
我們常說“徒法不足以自行”。一部再好的法律，如果沒有很好地貫徹執(zhí)行，也不能稱之為好法，等于前功盡棄。就《條例》而言，同樣如此，雖經(jīng)各方關(guān)注，上下努力，千呼萬喚，終于來到了這個世間，但是，要想使它真正得以生存并產(chǎn)生積極的作用，還有很長的路要走，需要我們共同努力，為他創(chuàng)造一個良好的實(shí)施環(huán)境。
正如前面所講，長期以來，我們的行政機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了一套固定的運(yùn)行模式和行政習(xí)慣，信息公開對許多機(jī)關(guān)和許多人來講還比較陌生，也不太習(xí)慣。在這種情況下，推行政府信息公開，其困難可想而知。但是，無論怎樣，《條例》作為國務(wù)院的行政法規(guī)已經(jīng)正式發(fā)布，而且將于2008年5月1日起開始施行。法律的強(qiáng)制力決定了行政機(jī)關(guān)只能認(rèn)真履行職責(zé)，按照《條例》的要求做好每一項(xiàng)具體工作，不可能也不應(yīng)該因?yàn)槲覀兊乃枷霙]通、工作不習(xí)慣就停止實(shí)施。這就要求我們必須努力轉(zhuǎn)變觀念，積極適應(yīng)時代要求，牢固樹立“執(zhí)政為民”和為人民服務(wù)的意識，從黨和國家的工作大局來認(rèn)識這一問題。一定要注意樹立三個意識：一是責(zé)任意識。政府信息公開涉及到每一個政府機(jī)關(guān)，它不是哪一級政府的事情，也不是哪一個部門的事情，而是大家的事情，各級政府和行政機(jī)關(guān)都負(fù)有不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。無論是行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)還是工作人員，都要高度重視這項(xiàng)工作，要把它切實(shí)納入議事日程，抓緊抓好。一定要克服兩種認(rèn)識：一種是認(rèn)為實(shí)行信息公開是具體工作人員的事情，與領(lǐng)導(dǎo)無關(guān)；另一種是認(rèn)為信息公開是信息工作機(jī)構(gòu)的事情，與己無關(guān)。這兩種認(rèn)識都是極其錯誤的，必須加以克服。二是公開意識。信息公開說起來容易做起來難，公開一時一事容易，持之以恒長期堅持更加困難。這就要求我們每一位機(jī)關(guān)工作人員特別是領(lǐng)導(dǎo)同志，要始終緊繃公開這根弦，將之貫穿于工作的始終。三是后果意識。針對推進(jìn)信息公開工作中可能出現(xiàn)的各級政府和行政機(jī)關(guān)不重視條例的問題，立法中專門規(guī)定了監(jiān)督和保障一章，明確要求各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息公開工作考核制度、設(shè)戶評議制度和責(zé)任追究制度，特別是還規(guī)定了不公開政府信息的法律責(zé)任。據(jù)此，如果不主動公開政府信息，可能承擔(dān)被責(zé)令改正，情節(jié)嚴(yán)重的，對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給與處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任的后果。
（二）公開與保密的問題
政府信息公開與保密似乎是一對矛盾，如果強(qiáng)調(diào)信息公開就很難做到保密要求，反之，如果強(qiáng)調(diào)保密就很難做到信息公開。其實(shí)不然，這個問題實(shí)質(zhì)上是一個問題的兩方面，二者相輔相成，是對立統(tǒng)一的整體。決不能將二者對立起來，割裂開來。那么，應(yīng)當(dāng)怎樣理解這個問題呢？首先要堅持保密優(yōu)先的原則。任何一個國家無論是發(fā)達(dá)國家還使發(fā)展中國家，都不可能無視本國的國情和國家安全而推行政府信息公開。相反，都是在保證國家安全和堅持保密原則的前提下盡可能做到信息公開。同樣，我國立法的精神也是如此，即不得以犧牲國家安全和泄密為代價而推行政府信息公開。我們強(qiáng)調(diào)信息公開的目的主要是為了便民、利民，更好地實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨，而不是為了公開而公開。這就是說，在信息公開工作中，如果出現(xiàn)公開與保密的矛盾，則必須堅持保密優(yōu)先。當(dāng)然，我們也不能濫用這一原則，動輒都以保密為由而拒絕公開應(yīng)當(dāng)公開的信息。這是與立法精神相違背的，必須予以注意。
一般來講，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個原則：一是涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會穩(wěn)定的信息，一定要本著慎重原則加以處理，拿不準(zhǔn)的盡量不要公開，以免產(chǎn)生難以預(yù)料的后果；二是涉及國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私的信息，原則上也不予公開，但是經(jīng)權(quán)利人同意或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密、個人隱私的信息除外；三是依照規(guī)定需要經(jīng)過批準(zhǔn)程序的信息，必須經(jīng)批準(zhǔn)后才能發(fā)布；四是個別信息確實(shí)難以甄別的，應(yīng)當(dāng)及時向國家保密部門或者有關(guān)機(jī)關(guān)請示、咨詢，弄清情況后再決定是否予以公開。切忌擅自作主，發(fā)布不負(fù)責(zé)任的信息。
當(dāng)然，應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在具體工作中還會遇到這樣那樣的問題，特別是信息發(fā)布后會場的怎樣的后果，確實(shí)難以把握。這就需要我們的工作人員，一方面要加強(qiáng)保密法律、法規(guī)知識學(xué)習(xí)，不斷提高保密意識；另一方面換要努力提高自身的政治意識和大局意識，不斷培養(yǎng)信息甄別的能力。力爭做到既符合保密要求，又能最大限度地滿足人民群眾對信息公開的需求。
（三）關(guān)于信息的真實(shí)性和科學(xué)性問題
新聞界有一句名言：真實(shí)的不一定都報道，但報道的必須是真實(shí)的。這句話雖然是新聞報道的原則，但對于政府信息公開有一定的借鑒作用，講的都是信息的真實(shí)性和科學(xué)性問題。這一點(diǎn)對政府機(jī)關(guān)而言尤為重要。例如今年初，某部為了調(diào)控房地產(chǎn)市場，引導(dǎo)住房向大眾化方向發(fā)展，1月9日曾出臺了《90平方米以下住宅設(shè)計要點(diǎn)(征求意見稿)》，提出套型建筑面積90平方米以下的住宅要占整個開發(fā)面積的70%，但可以有條件的放寬。該意見稿公布后當(dāng)天即被廢止。原因就是此前該部領(lǐng)導(dǎo)明確講過這個標(biāo)準(zhǔn)必須嚴(yán)格執(zhí)行，不得有任何松動。再如今年5月，某市地稅局公布的“關(guān)于個人轉(zhuǎn)讓房屋有關(guān)稅收征管問題的通知”，提出二手房交易個稅將按買賣差價強(qiáng)制征收20%的交易稅。這樣一則消息立即在當(dāng)?shù)囟址渴袌鱿破鸩恍〉牟懀渤蔀閲鴥?nèi)的一大新聞熱點(diǎn)。可是，第二天該通知又被叫停執(zhí)行了。諸如此類的信息出現(xiàn)過多，無疑將會嚴(yán)重?fù)p害政府的威信。這就要求我們的信息發(fā)布機(jī)關(guān)在發(fā)布信息前，一定要本著高度負(fù)責(zé)的精神，認(rèn)真核實(shí)有關(guān)信息，確保信息的一致性、真實(shí)性、權(quán)威性和科學(xué)性。禁止發(fā)布任何不負(fù)責(zé)任的信息。
（四）關(guān)于信息的救濟(jì)性問題
從《條例》的精神來看，原則上要求政府信息必須及時公開，以免引起社會誤解。但是，大家知道，長期以來我們的政府由于職能轉(zhuǎn)變滯后，給老百姓形成了政府無所不管、無所不能的印象。大到生死安危，再到炒股賠錢、房屋拆遷、土地征用補(bǔ)償，最后大家庭瑣事，幾乎無不尋求政府幫助解決的。尤其是近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用和普及，網(wǎng)上信息多如牛毛，也真假難辨。其中有相當(dāng)一部分信息是政府事先不知道或者重視不夠的內(nèi)容，以至于網(wǎng)上公開后輿論嘩然，社會關(guān)注，給政府形成了極大的社會壓力。對于這類信息，我的意見是應(yīng)當(dāng)掌握以下幾條處理原則：一是依法履行職責(zé)。現(xiàn)在社會上有一種心理，就是什么事不鬧大就引不起政府重視，于是就想方設(shè)法在媒體上曝光，給政府施加壓力。這些認(rèn)識和做法都是不恰當(dāng)?shù)模档谜J(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。對于這種情況，政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)首先判斷是否屬于自己的法定職責(zé)，如果屬于自己的職責(zé)，就應(yīng)當(dāng)立即按照職責(zé)權(quán)限發(fā)布真實(shí)、權(quán)威的信息，說明情況，以正視聽，避免事態(tài)進(jìn)一步擴(kuò)大或者惡化。二是不替代司法責(zé)任。對于媒體曝光的一些事件，可能都與政府有關(guān)，但是一定要區(qū)分清楚法律責(zé)任和行政責(zé)任。這是兩種性質(zhì)不同的責(zé)任，不可混為一談。如果有些事件，已經(jīng)觸犯了法律，自然會有司法途徑加以解決，行政機(jī)關(guān)切忌大包大攬，將責(zé)任完全攬到自己身上，這樣不利于問題的解決，也會使政府陷入被動境地。
（五）關(guān)于重點(diǎn)突破與整體推進(jìn)的問題
政府信息公開是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既涉及到政府機(jī)關(guān)行政方式、行政觀念的轉(zhuǎn)變，又涉及到相關(guān)制度措施以及工作機(jī)構(gòu)的建立健全，我們不可能指望一蹴而就。當(dāng)前，應(yīng)當(dāng)集中力量抓一些重點(diǎn)領(lǐng)域的突破：一是突發(fā)公共事件領(lǐng)域。這些領(lǐng)域信息敏感，社會影響力較大，例如重大安全生產(chǎn)事故、重大公共衛(wèi)生事件、重大刑事和社會治安案件等；二是行政審批、許可事項(xiàng)。這些領(lǐng)域直接涉及到公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，率先將這些審批、許可事項(xiàng)的信息公之于眾，有利于產(chǎn)生積極的社會影響；三是涉及重大項(xiàng)目和公共財政收支的信息，解決當(dāng)前上下一心跑項(xiàng)目，想方設(shè)法爭錢花的狀態(tài)，將各級政府的精力從跑項(xiàng)目、爭資金的現(xiàn)實(shí)中解放出來，真正為人民群眾辦實(shí)事，解決實(shí)際問題；四是涉及民生的領(lǐng)域，如人事、教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、環(huán)境保護(hù)以及征地、拆遷補(bǔ)償、搶險救災(zāi)、社會救濟(jì)，還由供水、供電、供氣等等。
總之，政府信息公開既是目標(biāo)，又是一個過程，需要我們共同努力，為最終實(shí)現(xiàn)“高效、廉潔、透明”的陽光政府作出積極的貢獻(xiàn)。