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檢察機關作為國家法律監督的專門機關，強化法律監督是檢察機關的立身之本，維護公平正義是檢察機關的價值追求。特別是在推進依法治國和建設社會主義法治國家，維護國家法制統一，加強對行政執法和刑事司法活動的監督，確保法律公正和嚴格執行，構建和諧社會等方面檢察機關負有重要的使命。近年來，圍繞提高檢察機關的法律監督能力建設，各級檢察機關認真總結和分析法律監督實踐中遇到的問題，積極尋求對策。我們認為，影響檢察機關法律監督職能發揮的因素雖然很多，但其中最突出且僅靠檢察機關自身又難以獨立解決的問題是獲取檢察工作信息的渠道不暢、機制不靈、手段有限。本文就建立行政執法與刑事司法信息共享平臺展開探討，以期完善行政執法與刑事司法銜接機制，推進政務、檢務和審務公開規范化建設，提高行政執法與刑事司法工作的透明度，讓公共權力在陽光和規范下運作。
一、當前行政執法與刑事司法銜接機制的現狀
行政執法是指行政執法主體依法行使職權、履行行政職責的行為。其內容包括行政許可、行政征收、行政確認、行政檢查、行政處罰、行政強制、行政獎勵、行政物質幫助、行政合同等。刑事司法，是指依法具有刑事執法權的組織，主要是公安機關、人民檢察院、人民法院依法行使刑事追究權力的過程。本文所說的行政執法與刑事司法信息，是指行政執法與刑事司法機關依法行使職權、履行職責過程中所形成的信息。
當前，國家機關及其工作人員在行政執法和刑事司法活動中有法不依、執法不嚴、違法不究，甚至徇私枉法、執法犯法等現象時有發生；行政執法機關不移送涉嫌犯罪案件、以罰代刑的問題比較普遍；職務犯罪在一些地區和領域仍呈高發態勢。如何發揮好檢察機關的法律監督職能已成為一項刻不容緩的工作。各地檢察機關對此作了多種嘗試，如建立行政執法與刑事司法銜接機制，試行行政執法資料移送備案審查制度，建立行政執法信息庫等，這些探索與嘗試無疑為檢察工作的創新和發展積累了許多寶貴的經驗。盡管這些做法在方法和形式上各有不同，但其共同點都在于創設發現問題的機制，暢通獲取信息的渠道，目的是便于檢察機關更好地履行法律監督職能。實踐證明，這些探索與嘗試對解決某一方面、某一時期或某一地區的法律監督問題起到了一定的積極作用，但其很難從根本上解決問題，主要表現為：
首先，協作難仍然是銜接機制的瓶頸。嵊州市檢察院從2004年起，在刑事立案、偵查、訴訟監督和拓展預防職務犯罪工作方面進行探索與嘗試。針對司法實踐中行政執法與刑事司法脫節的問題，根據高檢院的部署，參照浙江省和紹興市檢察機關與公安機關等行政執法部門就涉嫌犯罪案件移送等相關問題共同會簽文件，建立工作聯系和協調配合機制的做法，由嵊州市檢察機關牽頭，公安機關等10家行政執法機關共同參與，聯合制定了《關于行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的辦案細則》，確立了案件移送、信息通報、疑難復雜案件聯合協調處理及備案審查等多個制度。這些機制和制度的建立，對實現行政執法與刑事司法的銜接，促進執法資源的整合，提高工作效率，保證及時準確地打擊刑事犯罪活動無疑是一種積極的探索和嘗試。但通過一段時間的實踐，銜接機制執行難的問題仍未得到根本改觀。例如，一些行政執法機關在向公安機關移送涉嫌犯罪案件的同時，不按規定將移送信息及時報檢察機關備案。據統計，2004年，全市行政執法機關向公安機關移送涉嫌犯罪案件26件，其中，報檢察機關備案的僅1件；2005年，行政執法機關移送涉嫌犯罪案件16件，無一件報送檢察機關備案審查。出現了幾經周折達成的共識、形成的文件和制度到頭來僅僅是一種擺設的尷尬局面。調查中，我們走訪了作為政府的監督職能部門的嵊州市監察局、審計局、政府法制辦等單位，他們在履行監督職能中，也碰到了檢察機關面臨的同樣問題，如監察部門辦案靠“找米下鍋”，常常是“無米下鍋”，無案可辦；審計部門的審計建議落實整改難，以致屢審屢犯；政府法制部門依照《浙江省縣級以上人民政府行政執法監督條例》規定“縣級以上人民政府所屬工作部門作出下列具體行政行為的，應當將處理決定按月報本級人民政府備案：（一）對公民處以五千元以上、對法人和其他組織處以五萬元以上罰款；（二）吊銷執照、許可證或者責令停產停業；（三）勞動教養和處以十日以上行政拘留。”該條例自2001年3月1日施行以來，按規定備案的寥寥無幾。
其次，檢察機關信息系統建設思路封閉，思想觀念和設計理念與信息化發展方向脫節，很難實現預期效果。嵊州市檢察院從檢察工作的長遠發展考慮，積極探索建立預防職務犯罪工作信息庫，旨在將行政執法信息納入檢察情報網絡，為偵查、監督、打擊和預防職務犯罪工作提供信息和決策依據。此項工作主要是借鑒永康市檢察院行政執法資料移送檢察機關備案制度的做法和引進管理軟件，并結合自身的實際進行修改和完善的。信息庫分兩大部分，即信息資料庫和謀略庫。謀略庫主要是檢察實務經驗介紹，調研成果與理論文章。信息資料庫主要是人大政協委員資料、公職人員資料、線索信息資料、檢察案件資料、國土和工商系統資料及稅務、工商、文化、衛生、藥監等行政執法部門行政處罰決定等。信息資料的采集由職務犯罪預防部門牽頭，技術保障由技術部門負責。信息采集的途徑主要是實現信息計算機管理的部門，原則上從其數據庫中導出數據，通過電子郵件或U盤傳送；未實現信息計算機管理的部門，則采取書面或通過電子郵件發送電子文檔。外部采集的信息統一由預防部門負責導入或錄入數據庫，檢察機關內部信息采集由各職能部門按照統一規范各負其責錄入。2005年7月軟件投入使用以來，已收集錄入自2001年起各類信息資料30583條，其中，工商注冊信息23253條，行政處罰與處理信息4570條，人大、政協委員（僅限電話號碼）及檢察機關內部信息等3030條，行政處罰與處理信息占14.9%。從信息提供的情況看，有以下幾個特點：一是行政執法機關主動移送少，檢察機關上門討要多；二是質不高、量不全，價值甚微；三是垂直管理的國稅、工商等部門提供執法信息相對比較規范。總之，無論是信息的數量還是質量，都難以達到檢察機關的預期目標。從現實狀況和發展趨勢看，很難實現為法律監督、打擊和預防職務犯罪工作提供有價值的線索或決策參考。
分析存在上述問題的主要原因：其一，缺乏法律依據是行政執法和刑事司法銜接工作難以順利實施的核心問題；其二，在工作指導思想上理念陳舊、思路不夠開闊，特別是在信息呈開放、雙向、互動的今天，仍然停留在過去被動坐堂式接報、信息單向流動的狀態，這既不符合立黨為公、執政為民和科學發展觀的建黨治國理念，也違背了國家推行多年的政務公開、擴大社會公眾知情權、參與權和監督權的發展社會主義民主政治的原則；其三，在工作的可行性和預期目標上，缺乏深入細致的調查研究，以致此項工作很難持續長遠發展，有的探索半路夭折,有的則出現此一時彼一時的尷尬局面。
我們認為，產生這些問題的主要根源，除執法監督在立法方面還存在缺陷外，現行監督體制亦存在不可忽略的問題。主要是部門信息封鎖、割據，發現問題的溝通渠道不暢、機制不靈、手段有限，政務公開不落實，權力運作不透明，監督時機滯后、資源分散、方式落后，監督責任追究不力等。其核心是缺少一個互聯互通的行政執法與刑事司法信息資源共享的信息平臺。
這里所說的行政執法與刑事司法信息共享平臺，源于檢察機關法律監督職能，著眼于打擊和預防職務犯罪、偵查監督工作的現實需要，通過運用計算機網絡技術建立行政執法與刑事司法信息互聯互通、資源共享、智能互動的信息共享平臺。鑒于目前檢察機關所探索的諸如行政執法信息備案審查、信息庫建設、銜接機制缺乏法律依據和落實難等現實問題，一時很難有大的突破，我們認為必須更新觀念、調整思路，立足現有法律法規的框架，結合國家改革發展的大方向，既要立足檢察工作，又要跳出檢察工作的框框來綜合考慮對策；既要有以我為主的思想，又要有善于協調配合的集約經營理念來通盤長遠謀劃。從我們調查了解的情況不難看出，長期以來，我國政務信息資源封閉、割據，公共權力運作不透明已經成為阻礙政府職能轉變、反腐敗和導致社會誠信危機等諸多問題的重要根源。解決這些問題的關鍵是要推行和規范政務公開。同理，在行政執法與刑事司法領域，應當建立一個互聯互通的行政執法與刑事司法信息資源共享的平臺。所以我們今天來探討這個問題，其切入點就是要按照政務公開、信息資源共享的思路去謀劃和構建行政執法與刑事司法信息共享平臺。這樣包括檢察機關在內的所有國家機關和企事業單位都是信息公開與共享的主體，都有責任依照政務公開的規定和規范做好各自信息公開工作。加之國家推行政務公開和電子政務建設多年，這也將為我們搭建行政執法與刑事司法信息共享平臺提供必要的條件和寶貴的經驗。據了解，在政務公開方面，北京、上海、重慶市和廣東、湖北等省市已經走在前列。在探索“行政執法與刑事司法信息共享平臺”建設上，上海浦東新區檢察院已經作了有益的嘗試。該院 “行政執法與刑事司法信息共享平臺”于2005年6月正式投入使用。僅僅數月，信息共享平臺已經初顯成效，如該區工商分局查獲銷售假名牌高爾夫球具大案；區酒類專賣管理局查獲生產銷售高檔洋酒特大案；市煙草專賣局浦東分局查獲假冒“中華”香煙特大案等5件侵犯知識產權犯罪線索，通過信息共享平臺便捷、規范、高效地進入司法程序。而過去10年該區所有行政執法機關僅移送刑事案件線索20余件，同比之下無論是線索數量還是質量都明顯提高，信息共享機制效果初顯。
二、行政執法與刑事司法信息共享平臺建設條件基本具備，時機亦已成熟
首先，構建行政執法與刑事司法信息共享平臺的前提和基礎已經具備。一是政務公開已經深入人心，黨和國家已明確將政務公開普及化，作為政府施政的一項基本制度。早在黨的十三屆四中全會特別是黨的十四大以后，推行政務公開就擺上了黨和國家的議事日程，十五大、十六大對推行政務公開提出了明確要求。十六屆四中全會從加強黨的執政能力建設的高度，明確提出要“堅持和完善政務公開、廠務公開、村務公開等辦事公開制度”。2005年3月,《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于進一步推行政務公開的意見》正式印發全國執行。這是繼2000年12月《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》以來，中央出臺的又一個指導性、規范性文件。《意見》對政務公開的指導思想、基本原則、工作目標、重點內容和形式、制度建設、組織領導提出了更明確的要求，作出了更具體的部署，是做好當前和今后一個時期政務公開的指導性文件。2004年3月22日，國務院印發的《全面推進依法行政實施綱要》，專門針對完善行政監督制度和機制，強化對行政行為的監督，從八個方面作了詳盡的規定，特別是在加強專門監督中，要求監察、審計等專門監督機關要與檢察機關密切配合，及時通報情況，形成監督合力。這代表國家最高行政機關主動要求檢察機關對其執法活動進行法律監督。二是電子政務發展已經初具規模。黨和國家十分重視電子政務建設，出臺一系列決策和部署，明確“十一五”期間電子政務建設的主要目標是：到2010年，基本建成覆蓋全國的統一的電子政務網絡，初步建立信息資源公開和共享機制。政府門戶網站成為政府信息公開的重要渠道，50%以上的行政許可項目能夠實現在線處理。電子政務要在提高公共服務水平和監管能力、降低行政成本等方面發揮更大的作用。2006年1月1日，中央政府網站正式推出，實現了中央政府與百姓之間的互聯互通和信息共享，為政務公開起到了帶頭和示范作用。
其次，整合執法監督資源是當前依法行政、建設法治國家的迫切需要。我們在調研中了解到，早在2000年12月28日，浙江省第九屆人大常委會通過，自2001年3月1日施行的《浙江省縣級以上人民政府行政執法監督條例》在施行過程中，行政執法監督職能部門同樣遇到了監督難的問題。為此，他們也希望與檢察機關聯手，以整合監督資源。這也無疑為構建行政執法與刑事司法信息共享平臺提供了良好的契機。早在2004年，浙江省委、省政府決定在全省縣級以上行政機關全面推行政務公開制度和法治浙江建設，這些都將對整合執法監督資源、構建行政執法與刑事司法信息共享平臺起到積極的促進作用。當前,我們也必須看到體制和機制等諸多因素對政務公開的制約，因此,在政務公開暫時難以一步到位的情況下，圍繞政務公開的思路，探索構建行政執法與刑事司法信息共享平臺，不僅具有前瞻性，同時亦有現實可行性。我們在與監察、審計、法制等行政執法監督職能部門的座談溝通中深感當前行政執法監督難已是一個不爭的事實，而要保證行政執法監督橫向到邊、縱向到位，就必須有效整合執法監督資源。為此，搭建一個行政執法與刑事司法信息共享平臺便成為行政執法監督職能部門與檢察機關的迫切需要。
再次，打造一個互聯互通的行政執法與刑事司法信息共享平臺也是行政執法與刑事司法機關的共同期待。隨著法治理念的不斷深入人心、打擊和預防職務犯罪工作的跟進，國家機關及其工作人員不想、不敢、不能職務犯罪的氛圍逐步形成，守法意識普遍增強。特別是垂直管理的行政執法部門為排除地方保護主義的干擾，主觀上也愿意加入這一平臺，以遏制依法行政中可能遇到的阻力與干擾。如國土資源系統近年來發生的土地違法案件，違法主體絕大多數為地方政府，國土部門的工作人員對當地政府的一些違規做法雖有想法并有不同形式的抵制，但效果卻不佳。通過信息公開，增加工作的透明度，將會有效抑制地方政府不規范的行為。
最后，透明政府更是百姓的期盼。通過構建行政執法與刑事司法信息共享平臺，進而推動政務公開工作的規范化，提高政府工作的透明度，保障人民群眾享有廣泛的知情權、參與權和監督權，無疑將受到社會和公眾的廣泛支持。
由此可見，在推進依法治國、治省、治市的今天，構建行政執法與刑事司法信息共享平臺，作為政務公開的一個前奏和重要組成部分，既可以說是眾望所歸，同時也是大勢所趨。行政執法與刑事司法信息共享平臺的建設，應該說是一項意義重大且影響深遠的工作。首先，有利于整合政務信息資源，提高工作效率，降低政務成本，增強權力運作的透明度，促進國家機關及其工作人員勤政廉政建設；其次，有利于推進民主政治建設的進程，保障社會公眾的知情權、參與權和監督權；再次，有利于優化發展環境，為社會公眾、企業和投資者提供優質、高效和便捷的服務；最后，有利于打造陽光廉潔政府，遏制腐敗的滋生和蔓延，促進黨風和社會風氣的好轉，保證權為民所用，利為民所謀以及和諧社會建設的穩步推進。
三、關于構建信息共享平臺的初步思考
關于信息共享平臺的定位與架構問題。構建行政執法與刑事司法信息共享平臺，目的在于實現行政執法與刑事司法信息資源共享，既有利于相互協作配合，又有利于互相監督和制約，進而確保國家法律、法規的統一和正確實施。為此，信息共享平臺的功能設計不僅要考慮行政執法與刑事司法工作的實際需要，也要考慮行政監督、法律監督和社會輿論等監督工作的實際需要。為此，信息平臺的定位與架構，應以互聯網和政務信息網為支撐，以各部門信息網絡為依托，共同搭建集行政執法與刑事司法信息于一體，統一規范、兼容性強、數據安全、互聯互通、信息資源共享、智能互動的陽光信息共享平臺。從嵊州市目前政務公開和電子政務發展現狀看，網絡架構、電子政務應用、政務信息公開等已初具規模。可以考慮以現有的部門網絡和嵊州市政府公眾信息網為依托，開發嵊州市行政執法與刑事司法信息共享平臺，實現行政執法與刑事司法之間網絡互聯互通、信息資源共享，以解決長期以來行政執法與刑事司法實踐中互相配合不夠、監督制約不力等問題。據了解，現已設計完成投入運行并初顯成效的上海浦東新區檢察院開發的“行政執法與刑事司法信息共享平臺”和杭州市紀檢監察部門開發的“政務實時監督系統”的先進設計理念和應運成果都是可以借鑒的。
關于信息共享范圍和內容。應當依照全國政務公開領導小組和省委、省政府關于全省縣級以上行政機關全面推行政務公開制度的要求，依照國家法律、法規和有關政策規定，對行政執法與刑事司法中只要不屬于國家秘密、商業秘密、個人隱私和正在調查處理中公開可能會影響調查、取證等執法活動或者會威脅個人生命安全的，都要通過平臺實現共享并向社會公開，以保障人民群眾依法享有的知情權、參與權和監督權。政務公開可區別不同情況，分主動向社會公開、依申請（或授權）訪問公開和內部公開。信息公開、共享的具體范圍、內容及形式等應在廣泛調查研究和征求意見的基礎上制定規范。按照最高人民檢察院繼續深化檢務公開的要求，為增強檢察工作透明度，便于群眾監督的原則，在信息共享和檢務公開上，檢察機關應帶頭做好示范。
關于信息共享平臺的功能設計。平臺功能事關平臺應用效能的發揮和建設的成敗。審視中國電子政務發展進程中會出現的眾多 “克隆型”和“孤島型”等網絡泡沫現象，集中反映出信息化建設進程中“重形式，輕實效；重開發，輕應用；重硬件，輕軟件；重管理，輕服務”的急功近利思想還比較普遍，這不僅不能提高工作效率，反而加大了政務成本。從我們目前初步調研情況看，行政執法與刑事司法信息共享平臺的主要功能設定至少應作以下考慮：
一是信息共享互聯互通。互聯主要是指技術和基礎設施層面的問題，即兩個原來不相聯的系統，通過軟件、硬件和通信線路建立連接關系，以承載信息的傳遞。互通就是指信息的交流，指一個系統能夠與它所聯系的系統相互交換信息，實現信息數據的雙向交流。通過信息共享可以快速便捷獲得各執法部門最新執法動態和信息，以便各職能部門及時介入，積極配合協作，依法履行職責。如檢察機關可以通過信息共享平臺搜索、訪問相關部門的行政執法信息，從中發現有價值的線索，并通過該平臺進一步獲取有關信息和證據，為立案監督和偵查工作服務。
二是案件辦理網上流轉。根據執法銜接機制和刑事訴訟法律的規定及各行政執法機關的職責，通過程序設定案件線索移送、受理、審查、決定等流程處理模塊，實現案件線索網上移送、網上辦理，對案件線索流程進行跟蹤和反饋，通過網上互動，開展執法動態交流、業務研討和咨詢，確保違法違紀和涉嫌犯罪的案件及時進入行政監察或刑事司法程序。
三是預警提示。通過分析行政執法與刑事司法中重點部位和薄弱環節，在程序設計中設定監控內容、指標和條件，及時捕捉和發現“非常態”信息。如在行政服務中心子系統中設立“超時預警”和“缺件預警”的監控內容、指標和條件，當某一環節辦理有關事項超過承諾時間或違反有關規定時，系統將自動顯示預警信息。再如在刑事案件偵查中對犯罪嫌疑人設定羈押時限內容、指標和條件，一旦接近羈押時限，系統將會自動發出預警提示。
四是實時跟蹤監控。就是借助監督系統對各業務管理系統運行情況進行實時監控。監控系統根據監督職能部門的需要，把各業務管理系統的工作狀態和主要業務流程等信息進行實時采集，監督部門通過監控系統可以隨時查看每個環節的工作狀況，了解每個事項的流轉進程，并對從中發現的問題通過監控系統向有關單位發出核查指令，要求其作出處理并按時反饋，從而真正實現對權力運行的全程監督、實時監控的目標。
五是信息數據處理。信息共享只是解決信息的來源，如何通過對獲取的信息分類、加工、匯總和處理，從而去粗取精、去偽存真、為我所用才是最終目的。信息數據處理功能就是通過程序設計，對行政執法和刑事司法中形成的信息數據進行采集、分析和處理，生成相關匯總圖表和情況分析，為檢察機關和監察機關依法履行法律監督和行政監察職能提供輔助決策依據。
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