信息科學對當今社會的強大影響力已毋庸置疑地被人們所接受。在法律領域引入信息科學理論和信息科學技術，并不是為了趕時髦，而是法律科學發展的客觀需要，是信息科學與法律科學之間雙向作用的不可或缺的一個方面。在重視信息領域法律問題研究的同時，對如何應用信息科學與技術促進我國社會主義民主與法制的全面發展進行深入的研究，具有更加重要的意義。近年來，法學界除了對科學技術法律領域的知識產權和計算機法律問題較為重視之外，對信息科學與法律相互作用的深遠意義的認識還不夠，對創立和發展極有前景的“信息法學”和“法律信息學”【1】缺乏相應的熱情和使命感。
1993年美國克林頓政府提出“信息高速公路”設想，正式名稱為“國家信息基礎設施”（National Information Infrastructure，簡稱NII），這是美國未來社會信息化的行動綱領。美國政府在NII行動綱領中稱NII為：“國家信息基礎設施是一個能給用戶提供大量信息的，由通信網絡、計算機、數據庫以及日用電子產品組成的完備網絡，它能使所有美國人享有信息，并在任何時間和地點，通過聲音、數據、圖像或文表相互傳遞信息。NII的發展會有助于發動一場信息革命，這場革命將永遠改變人們的生活、工作和相互作用的方式。”【2】
信息高速公路設想提出后，對全世界產生了巨大的影響。各發達國家為了不致落伍，紛紛提出了各自的社會信息化政策。為了推進國民經濟信息化，我國政府提出了加速建設“三金”工程的近期目標，即“金橋”、“金關”和“金卡”工程。分別指國家共用經濟信息通信網、外貿系統電子數據交換網和電子貨幣網。“三金”工程的適用部門和覆蓋范圍有限，從各方面來講都不能稱為我國的信息高速公路計劃。推進整個社會的信息化事業是一項極其復雜的任務。盡快建設先進的國家高速信息網信息化社會的基礎結構，固然是一個非常關鍵的問題，但重視硬件，忽視軟件不能一再成為我們的教訓。制訂我國真正的信息高速公路計劃需要有關部門全面、認真地討論，信息立法必須跟上，法律信息化的要求也應當給予充分考慮。
法律信息是指關于法律領域一切活動的消息、文件、知識和科學的總和。廣義上的法律信息應當包括立法信息、法律法規信息、執法信息、司法信息以及法學信息。從信息學上講，法律信息是法律現象的本質屬性的表征，反映法律現象運動的狀態和形式。它是一個國家或社會信息系統的重要組成部分，是法律信息化的源泉。本文所涉及的主要是指法律法規信息。法律信息中的法律就是“由國家制定或認可，體現統治階級意志，由社會物質生活條件所決定的，以國家強制力保證實施的行為規范的總和”。它的表現形式通常為國家制定的法律、法令、條例、決議、通告等規范性文件和國家認可的判例、慣例等。
法律信息除具有信息的一般屬性外，它的產生和作用均有其特殊性。法律信息是國家在管理社會的過程中，通過立法機構行使立法權力獲取、加工、處理社會信息而產生的，是反映立法者認識的深層次信息。國家對信息加工、處理的過程，就是立法的過程，信息傳播、轉化、反饋的過程就是執法和司法的過程。國家作為法律信息產生的主體，必須履行使法律信息傳播和轉化的義務，才能使公民和組織極大地獲得法律信息，從而極大地接受法律的規范和保護，實現立法的目的。
法律信息活動是否適應客觀規律及其作用發揮程度，反映著一個國家法制環境的優劣。要完善法制建設，就要把它當作一項龐大的信息系統工程給予充分的認識和研究。所謂法律信息化，就是在法律領域應用信息科學、使用信息技術和信息方法進行法律信息處理和利用，并且使之電子化的過程。我國法律信息化的進程，可以說首先是法律信息公開化，其次是法律信息電子化。
法律信息公開化是法律信息電子化的必要前提。法律的公開化首先要解決法律公布方法、媒介的法定化。應當站在民主與法治的根本制度的高度，以信息科學的方法論指導法律信息的公布。法律具有公開性，要實現高度的社會主義民主與法治，必須改變我國法律公開工作極為落后的現狀。我國至今沒有明確法定的法典、法規匯編以及及時的法律連續出版物，現有的幾種公報和所謂的法定的法規匯編，其內容和形式帶有編輯機關的隨意性和功利性，作為描述國家政治和法律制度的物質載體，缺乏完整性和權威性。
在中國古代，大都將法律以布告的形式張貼在城門等公共場所、在大庭廣眾之下宣讀或抄寫傳閱，可以說，這些是在當時的狀況下的比較好的方法。在近代西方國家，一般以用官方的公報刊登出來作為法律的正式公布，成為資產階級人權、民主與法治的法律制度的一項重要內容，并在憲法或其他專門法律中加以規定。例如，德意志聯邦共和國1950年1月30日的《關于規范性文件的公布》的法律規定：凡是聯邦的法律或是聯邦的其他規范性文件，必須在聯邦《法律公報》或《聯邦公報》上公布。【3】
隨著資本主義民主與法治的發展，信息技術的產生和廣泛應用，以及人權觀念的擴展。法律公布作為保障公民信息自由權利的內容，在西方有了越來越明確的法律規定。美國于1967年7月6日開始實施《信息自由法令》（FOIA：Freedom of Information Act）【4】，它是美國當代行政法中有關公民知悉權的一項重要法律制度，主要的目的是向公眾提供獲取政府信息的機會，索取政府信息者無需說明獲取信息的目的。該法令規定了政府機構公開信息的義務，以及公民如何獲取信息的一系列法定程序，獲取信息的人應支付合理費用，還有保障這項制度的司法措施。1976年9月13日，美國第93屆國會參眾兩院通過了《陽光下的政府法令》（Government in the Sunshine Act of 1976）又稱《陽光法》【5】，該法強調了政府政策信息公開化，規定公眾有權取得關于聯邦政府決策過程中的最充分的可以使用的信息。隨后，大多數西方發達國家都產生了政府信息公開化的法律規定。信息的公開化制度也在我國臺灣、香港地區的立法和司法領域得到確立。例如臺灣當局的《立法院公報》，每期都刊登立法會議的詳細記錄，包括時間、地點、議題、發言人員姓名及發言內容、討論過程等等，公眾可以任意訂閱，這種信息的公開對加強公眾的法律意識和民主意識，監督立法機關工作，起到了事半功倍的作用。香港回歸祖國以前也有類似的刊物，即所謂的“《憲報》”。
我國法律信息公開化的法律制度
法律的公開性是法律的基本特征之一，更是民主與法制的重要保障，而在今天的信息社會則是法律信息化的必要前提。目前，我國在法律法規的起草和通過方面已有比較詳盡的規定，但對法律法規通過后如何公布的規定卻很不完善。
1987年4月21日國務院批準，國務院辦公廳發布的《行政法規制定程序暫行條例》對制定行政法規的目的、行政法規的界定、名稱使用、制定的原則和起草的過程等問題做出了規定。對于如何發布行政法規，暫行條例第十五條規定，行政法規“由國務院發布，或者由國務院批準，國務院主管部門發布。”第十六條規定：“行政法規發布后，一律刊登《中華人民共和國國務院公報》。行政法規的外文正式譯本，由國務院法制局審定。”這里，沒有使用“公布”一詞，而“發布”是一個沒有實際內容的法律用語，指的是一項立法程序。但“發布”不等于“公布”，如果只“發布”，不“公布”，法律信息就沒有得到傳播，起不到應有的作用，也就產生不了相應的法律效力。 條例中：“一律刊登《國務院公報》”就是一種法定的“公布”，但是缺少進一步的細化。
目前，法律法規的公布主要途徑是新華社發統一新聞稿，并將全文分別刊登在《全國人民代表大會常務委員會公報》或《國務院公報》及《人民日報》上【6】，司法解釋刊登在《最高人民法院公報》和《最高人民檢察院公報》上。1998年起，最高人民法院發布的司法解釋還必須刊登在《人民法院報》上之后，才能生效，是一項有力的措施，完整性和及時性還有待檢驗。這些初步的、粗放的措施，存在重要缺陷：1、《全國人大常委會公報》出刊很不及時（季刊），另有《會刊》，卻不公開發行；2、《全國人大常委會公報》和《人民日報》通常只刊登法律通過后的正式文本，普通公民無法知悉法律的草案和討論過程，沒有考慮到這是一項公民參與、了解國家政治活動的民主權利，更不用說是具體的信息權利；3、《國務院公報》對應當公開的法規性文件和部門規章的是隨意選登，《人民日報》則幾乎從不刊登；4、兩院的公報對其各自的司法解釋也并不是全部刊出，在兩院編輯的其他形式的司法解釋匯編當中，常有未見諸公報的文件；5、在法律法規中，沒有對在執法活動中起到重要作用的中央政府部門規章的公布作出規定，《中華人民共和國行政處罰法》只規定了未經公布的規定，不能作為行政處罰的依據，遺漏了什么是“公布”，怎樣“公布”的關鍵事項，使得各級有權機關全部忙于修改有關規定，重視公布的寥寥無幾。
國務院的各委、部、局、辦等的頒布的部門規章和規范性文件的公布工作至今比較散亂，都是各自為政。以前國家科委的規章為例，其規章曾規定均應刊登在《科技日報》上，并匯編于《科學技術政策指南》和《國家科委法制公報》中。而實際執行當中，科技規章并未全部刊登在《科技日報》，其他規范性文件更少公布，《指南》和《法制公報》的及時性又很差。交通部規定，“重要的交通法規或規章，應當在《中國交通報》上全文或者摘要刊登”，“重要的”和“摘要”是沒有法定標準的工作，作為公布法規的官方方式使用，失去了法規規章的嚴肅性，而且實際見報者的確寥寥。更有眾多部委對規章的公布沒有作出過任何的規定，只有“以部長令的形式發布”一句，所謂公布大概也就是發到下屬單位的辦公桌上。部委信息公開工作做的最全面的是《中國證券監督管理委員會公告》，如果再及時一些，就完善了。
我國存在的上述情況，離現代法治社會要求的將法律法規依法、及時、完整、廣泛地公布，相差尚遠。這也是我國民主與法制仍不完善的重要表現。一些國家機關不能很好地公布法規規章，主要有以下幾個原因：1、對法規的公布工作沒有給予充分重視，沒有從民主與法治建設的基本制度上去認識，從而不能投入相應的人力和財力；2、沒有形成完善的保障制度，不能及時和堅持不懈地公布法規；3、沒有相應的公布媒體；4、沒有相應的經費，編印法規公告；5、認為沒有必要向公眾公布有關本系統的法規。把法規作為一種信息廣泛、有效地/傳播，對整個社會的法治系統工程起著十分重要的作用，就是做到了讓國家機關、公民和法人有法可依的重要一環。這樣可以減少大量不知法的違法行為，從法律經濟學的角度說，則大幅度降低了違法行為造成的經濟損失，在法制建設當中是成本最低、效果最好的一項工作。法律法規的公布，應當通過法定的形式予以保障，更不應因經費的多寡進行取舍，必須采取堅決的措施。
首先，應當在憲法和其他有關基本法律，主要是國家機關的組織法當中，對官方非保密信息、尤其是設定或限制社會成員的權利與義務的法律性文件，以法定的形式在指定的媒介上公開，作為國家機關必須履行的一項義務予以明確；同時確認社會成員自由獲得國家機構信息的權利，國家機構應當是負有法定義務的法律信息的原始提供和初級加工部門。改變目前官方報刊刊登法律法規，只是起“宣傳”黨和國家的方針政策的作用的傳統落后觀念，而賦予其保障公民實現民主權利的重要功能。信息關系要法制化，法制之下要實行信息自由化。
其次、加強我國法律信息媒介的建設、規范與管理；完善現有的《全國人大常委會公報》、《國務院公報》、《最高人民法院公報》、《最高人民檢察院公報》和各地方人大公報及各地方政府公報，部委規章一律刊登于《國務院公報》；創辦《中華人民共和國外交文告》，公布外交信息；落實司法公開原則，公開不應保密的司法信息，出版發行各級人民法院文告、各級檢察院文告；及時進行每年的編年體法規匯編、判例匯編等。在法律信息公開化過程中要遵守以下主要原則：1、全面原則；2、詳盡原則；3、完整原則；4、公眾原則；5、及時原則；6、持續原則；7、反饋原則。紙上信息是最基礎的法律信息載體，是法律信息化建設不可或缺的重要組成部分。
進入信息社會，國家公布法規不僅應當刊登于報刊上，還要將法規存入電子計算機網絡服務器，供社會成員從相應的網絡地址隨時調閱，使公民迅速、準確地知悉法律內容，并且需要時易于查找。
*本文發表于《“中國信息化法制建設討論會”論文集》