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對中國規范性法文件的研究一直是國內法理學界與行政法學界新關注的課題。但卻很少有人對其出版現狀予以調查和探究，面對中國目前的立法進程，深入了解與掌握其出版動態與存在問題，對于檢索法律文件、查詢法律問題，將會起到很好的幫助。
一 對我國規范性文件出版現狀的總體認識
按照我國憲法對國家機構的劃分，具有立法權與授予立法權的國家機構分為最高國家權力機關、共和國主席、最高國家行政機關、中央軍委、地方國家權力機關、地方行政機關、民族自治地方機關、國家審判機關、國家法律監督機關。通常我們所普遍接觸到的規范性法文件主要是指這些機構中涉及國家權力機關（全國人大及其常委會）制定的法律與有關法律問題的決議文件，國家行政機關（國務院及其所屬政府部門）制訂發布的行政法規、規章與規范性文件，地方國家權力機關（擁有地方立法權的地方各級人大及其常委會）制訂發布的地方性法規，地方行政機關（地方政府與所屬部門）制訂的地方政府規章與規范性文件，國家最高審判與法律監督機關（人民法院、人民檢察院）制訂發布的司法解釋性文件。依照我國立法法的相關原則，規范性文件（也有稱其為法律規范性文件、規范性法律文件）的準確定位是指在憲法指導下的法律、行政法規、地方法規、自治條例、單行條例、規章幾類不同層面，并有不同法律效力范圍與空間范圍的規范性、強制性文本文件。學理上一般統稱其為規范性法文件。
我國立法法第52條規定：法律鑒署公布后，應及時在全國人民代表大會常委會公報和全國范圍內發行的報紙上刊登。在常委會公報上刊登的法律文本是標準文本。通常我國都知道《中華人民共和國人大常委會公報》在查詢法律文件條文中的重要價值；但對其出版的性質卻難有認識。經過對立法法條文的理解，可知該《公報》是定期發布國家法律、決議、決定以及簽署加入國際條約、雙邊協定和國務院、中央軍委部份重要行政性法規的政府出版物的標準文本。標準文本在司法實踐上是嚴格的，通常是指經過權力機關審定后予以公布，具有法律效力的文本。按照立法權限的不同、立法機關的法律地位的不同決定了其編輯出版的標準文本出版物在法定內容、法定范圍、文件類型的側重方面極其不同。以目前眾所周知的"中國四大法文件公報"為例：全國人大常委會公報、國務院公報、最高人民法院公報、最高人民檢察院公報中所涉及的內容分別側重于公布自己主體權限范圍內制訂的規范性法文件及司法文件。僅就其中涉及到的中央國家與政府立法權而論，目前的立法體制劃分為兩類性質四個方面的立法權組成：一類是中央權力機關立法，（又稱國家立法）包含全國人大及其常委會；另一類是中央國家行政機關立法，（又稱國家行政立法）包含國務院及其所屬部門的立法，簡稱中央政府立法。上述人大公報和國務院公報則分別作用于兩類性質不同的立法活動，側重刊載法律文件與行政法規文件，并分別作為其標準文本。
相對于法律、法規文件的匯編出版，國家也有法定規范。在國務院頒布的《法規匯編編輯出版管理規定》和《法規備案條例》中均作有規定：全國人大常委會法制工作委員會負責編輯審定法律匯編，國務院法制局編審行政法規匯編，國務院各部門編審授權范圍內的規章匯編，具有制定權的地方各級人大常委會和地方政府指定專門機構編審地方性法規匯編。此外，全國人大常委會法工委與國務院法制辦可編輯綜合性法律匯編，國務院各部門依照職責范圍編輯專門性法律、法規和部門規章匯編，地方人大常委會和地方政府編輯本地區法規和規章匯編。除此之外出版的各種匯編文本均為參考文本，僅供內部使用，不得標示有國徽。從目前出版現狀與網上發布的情況看，涉及國家立法與國務院行政立法的規范性文件基本規范、出版周期性強，查詢方便。問題反映較多、出版現狀混亂，缺乏必要監督與規范的方面，主要集中在政府所屬部門與地方權力機關及所屬政府部門的出版物，下面筆者分別予以認識。
二 對我國中央政府規范性法文件的出版認識
我國憲法賦予了國務院及其所屬部門有制定行政法規與規章的職能權力，這是社會政治體制現狀的必然，同時也是我國政治、經濟國情所決定的。在我國《立法法》相關條款以及國務院剛頒布的《行政法規制定程序條例》中，對行政法規的簽署、名稱、格式、發布均制定有原則的限定，要求政府有關部門在簽署發布文件后，應及時在國務院公報和全國范圍內發行的報紙上刊登，國務院法制辦應及時匯編出版國家正式文本。《國務院公報》是出版行政法規的標準文本。
相對于國務院立法，國務院所屬部門的立法權限在涉及面上則更加廣泛、具體，操作性更強。我國憲法賦予了中央政府部門在管轄范圍內發布命令、指示和規章的權限。立法法第71條具體規定：國務院各部委、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可根據法律和國務院行政法規，在本部門的權限內制定規章。部門規章簽署后，應及時在國務院公報、部門公報和全國范圍內發行的報紙上刊登；國務院公報、部門公報刊登的規章為標準文體。最近國務院剛頒布的《規章制定程序條例》則進一步具體規范了規章作為規范性法文件的一個重要組成部份，所應具有的法定程序。
在我國，政府部門被授權制定以規章為表現形式的大量規范性文件的立法活動可以說是目前中國法制技術進程中的一個特殊現象。部門規章在國家法律體系中所具有的作用大致體現在三個方面：首先規章制定的目的和任務是貫徹實施法律，特別是行政法規的細則條款，在法律、法規原則性規定下，很大程度上是由規章來具體操作實施的。其次，政府部門是領導全國某一領域工作的職能機構，要制定的規章使行政管理具有法的授權依據，是我國行政法制的淵源。其三，法律、法規中相關"參照執行"的條款決定了部門規章在司法實踐中的法律地位。我國《行政訴訟法》與《行政處罰法》有關行政權力的規定，建構了部門規章的法律權限。
自國務院機構改革之后，我國政府設置了30個所屬部、委，18個直屬機構，部份部委管理的國家局和辦事機構，其中大量規范性的法文件主要集中在30個部、委與18個直屬機構。按照國務院頒布的《規章制定程序條例》，部門規章簽署后，部門公報或國務院公報以及全國范圍內發行的有關報紙應及時予以刊登公布，在部門公報或國務院公報上刊登的規章條文為標準文本。然而，在實際的公報刊載中，《國務院公報》只能有選擇性地刊登部份重要的規章，大量行政規章均以部門公報或全國范圍內發行的相關報紙上刊登為主。從筆者目前掌握的規章出版與發布途徑來看，出版刊登的形式主要區分為三類：
①用公報的形式定期或不定期出版。筆者目前收集到的公報主要有：國家版權公報、國家林業總局公報、國家質量監督檢驗檢疫總局公報、國家人事部公報、國家林業新品種公報、中國物價公報（中央版）、海洋環境質量公報、中國海平面公報、海洋災害公報、中國環境狀況公報、國家證監會公告、國家經貿委公告、中國專利公告、國家稅收法規公告、中國商標公告、中國財經審計法規公告、中國遠洋航務公告、國家財政部文告、中國人民銀行文告、對外經貿合作部文告、國家國防工業委員會文告等。除少量專業技術性公報外，大部份公報、公告、文告均以刊登本部門規范性法文件的標準文本為主。所不同的地方有三點：第一，公報、公告與文告在刊載內容上略有區分，后者收入文件較為寬泛，其中包括有部分政策性與一般行政性文件。第二，在出版主體上大多數公報都為獨立的職權部門主辦，而有個別公報是由不同職權部門針對其一領域聯合主辦。如：《稅收法規公告》是由財政部、稅務總局、國家稅制委員會、海關總署共同主辦的政府出版物。而后者在嚴格意義上不具有法定的"部門公報"性質。第三，除部份公報具有國家新聞出版機構核發的統一刊號外，絕大部份公報均通過內部發行的方式出版，只能通過內部征訂的方式獲取。
②用部門機關刊的形式定期出版。目前，我國政府正逐步對部門規范性文件的發布途徑進行規范，但長期的工作習慣和一些行政壟斷性較強、機構變更較大的政府部門，在政務信息公開與法文件發布出版方面仍比較混亂。據筆者掌握的情況，在沒有出版"部門公報"的部門中，通常采取的辦法是由部門辦公廳或政法司主辦法規專刊、政報、通訊等全國性"機關刊"的形式，通過正式刊號在全國發行或通過垂直管理系統在內部征訂，大部份機關刊采取的是后者方式。例如：勞動和社會保障法規政策專刊、國家教育部政報、國土資源通訊、中國衛生法制、中國工商行政管理、環境保護工作通訊、中國煙草、中國民政、中國水利、中國海關等。這類部門主辦并出版發行的政策導向性機關刊，均為政府出版物。刊中專設有部門法規文件專欄，重點刊載部門規章與政策文件以供公眾參考。
③用全國范圍內發行的行業性報紙近期出版。對上述兩種公報形式的補充，我國立法法與規章制定程序條例均規定：在國務院公報與部門公報刊登法規、規章文件的同時，要及時在全國范圍內發行的綜合性或專業性報紙上予以刊登。筆者認為查找困難的是部門所屬的專業或行業報紙，發行面較窄、種數較多。例如：中國文物報、中國勞動保障報、中國環境報、中國醫藥報、中國稅務報、中國黃金報、中國民族報等。這類專業性"機關報"能及時向公眾通告涉及本部門立法活動的內容，但規章文本僅供參考。
三 對我國地方規范性法文件的出版認識
地方規范性法文件主要是指地方性法規和地方政府規章。我國立法法規定了省、自治區、直轄市人民代表大會及其常委會在法定前提下制定地方性法規，部分較大市人大及其常委會在法定前提下也可制定本市地方性法規，上述地方權力機關的人民政府，依據法律、法規和本省地方法規的原則來制定地方政府規章。我國立法法規定：地方政府規章與部門規章之間具有同等效力，在各自權限范圍內施行。從目前立法法及法規制定程序條例的有關條款來來看，每個省級人大及其常委會辦公廳都應編輯出版本屆人大會刊或定期出版常委會公報，較大城市的權力機關也有公報出版。由于此類地方人大公報均未公開出版，一般只做為下發與備案材料，故無法通過郵購渠道獲取。筆者目前收集到的有：湖南省人大常委會公報、江西省人大常委會公報、貴州省人大常委會公報、四川省人大常委會公報、新疆民族自治區人大常委會會刊等。
相對于地方權力機關的地方人民政府的規范性法文件的出版，目前還較為復雜，除個別發達地區的地方政府公開出版本地方政府公報外，大多數省級政府均以內部出版"政報"為主要形式。前者有：北京市人民政府公報、深圳市政府公報、上海市新法規月刊等具有核定刊號，注明為規章標準文本的政府出版物。后者有：湖南政報、山東政報、貴州政報、四川政報、陜西政報、廣東政報、河北政報、江西政報、云南政報、河南政報、廣西政報、湖北政報、吉林政報、青海政報、浙江政報、黑龍江政報、山西政報等系統內部發行，大多不具有核定刊號的政府出版物，值得注意的是目前部份政報已經注明："本刊所登文件與正式文件同等效力"。這類非法律規定的標準文件將來很可能會改變面貌，成為規范性的政府出版物。
對地方規范性法文件出版途徑的查詢困難不在于地方性法規，而是地方政府制定的規章與政府職能部門制定的實施性文件。以《北京市人民政府公報》舉例：其刊載內容涉及市人大與人大常委會頒布的法規、市政府發布的行政規章、政府各部門發布的細則文件、各區縣政府發布的參考性政策文件共四個層面。在現實中文件數量最多、操作性最強、涉及問題最具體的最后兩個層面的規范性文件。作為市政府公報只能選擇性地刊登編輯者認為重要的個別文本。筆者曾訪問過一個地方商業網站的規章數據庫，發現該庫提供的北京市房地管理局發布的現行地方性房地產業管理文件的目錄竟達657件。這些地方政府職能部門制定的大量規范性文件透明度極低，查詢較為困難。除個別涉及重要經濟管理的職能部門，如：各省級物價局出版的30種國家物價公報（地方版）、各省稅務部門出版的各地方稅務公報之外，一般只有通過定期參考其職能局、委主辦的地方政府職能部門的"機關刊"，如：××省勞動保障、××市房地產、××省衛生政策等地方政府的出版物，通過內部渠道征訂或直接獲取贈閱，其內刊中均設有法規政策文件專欄。除此之外只能靠"發文號"去查詢紅頭文件卷宗。
四 結束語
全面認識與研究我國規范性法文件的出版發行，是一項復雜的事情，它涉及到我國目前的立法體系、行政管理體制等諸多深層次的問題研究，如何深入研究、科學規范政府法制出版物？是今后法學工作者需要長期討論的問題。僅就上述文本調查的規范性法文件的出版來說，我國政府近年來所采取的推進步伐日益加快，筆者感到影響最大、反映最為強烈的表現在三個方面：其一是互聯網技術與政府上網工程。應該看到信息技術的發展，迅速改變了人們對傳統信息獲取方式的依賴，使專業信息更快、更廣的在社會各界層中傳遞，縮小了傳遞空間與時間。在目前中文網上電子信息資源中，最引人注目的是"政府上網工程"的推出，電子政府、網上虛擬政務是民眾普遍關心的熱點。按理說，政府職能部門開設的網站中，主要內容應是其發布的規范性文件的數據庫，并且要能全面、快捷、準確反映自己制定的相關規范性文件參考數據。但非常遺憾，在筆者訪問的大多數政府網站上，除少量刊載國家法律文本之外，重復下載的內容多集中在國家立法活動中，涉及本部門、本地區的很有限。例如：筆者曾試圖在國務院部委網站中尋找其主辦的"公報"內容，結果均未查出涉及其部門公報新刊文件文本與相關公報站點鏈接；而在一些帶有政府背景的商業性網站中卻能找到內容豐富、類目較全的文件數據庫。如：在北京市信息中心開辦的商業網站"易信網"中，可點擊到市政府各職能局、辦的文件庫，可直接下載有關政策性紅頭文件，其電子信息資源是目前《北京市人民政府公報》刊登內容所無法比擬的。從現實反映的問題來看，政府上網與規范性法文件的查詢之間還有很多具體問題與困難，中國目前政府網站現狀與其傳統紙質出版物之間還需要相當一段時間的過渡期，還有待于進一步去強化與推動。
其二，中國加入WTO之后政府在政務信息公開制度上的承諾。在加入WTO之后，中國政府將加快其職能的轉變步伐，以適應全球經濟的一體化。制定政府信息公開法、實行普遍國民待遇、引入對公眾知情權的法律確認，成為中國政府所面臨需要解決的重要舉措。為適應加入世貿組織之后中國經濟領域中的變化與發展，我國政府全面修訂了相關法律、法規條文，調整了部份法律、法規的適用；其中作為接受世界組織審查的一個方面是在國家立法法的體系下頒布了涉及行政法規與規章制定程序條例，進而強化了中央政府與地方政府在制定、發布、論證等一系列部門、地方立法活動中所應遵循的基本原則與具體規范，強化了政府政務信息、特別是規范性法文件信息的公開性與法律權威性。可以預見，相對于立法活動后期的文件出版、發行、匯編等后續工作，作為立法活動的一個整體，也將伴隨我國"政府出版物"的正式確立而日趨法定化、制度化、科學化。種種跡象表明，中國政府正在努力實現這一目標。
參考文獻：
立法研究 周旺生主編 法律出版社 2000.6.
中國法律年鑒87～2000年 本編委 法律出版社
1998年國務院機構改革名錄 中央編委 中國改革出版社 1991.1.
（本文寫于2001年12月，曾發表在《法律文獻信息與研究》2002.3期與德國< 2002年第2期）
作者簡介：田建設，中國社科院法學研究所圖書館，1954.2.生人，曾發文30篇，編輯工具書多部。
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