有史以來,德國是一個聯邦制的國家。全國是一個國家,各州也是一個國家。聯邦和各州都有自己的立法。當前,德國有16個州。此外,“基本法”即德國憲法第18條保證每縣和每城鄉都有自己的議會(小的鄉鎮的公民大會可以代替議會)和立法。城鄉還可以組成城鄉聯合機構,城鄉聯合體也可以有自己的議會和立法。(此外,德國是歐洲聯盟的成員,歐洲聯盟的立法也適用在德國。本文不涉及歐盟的法文件發布。)總之,除歐洲立法外,德國立法中法文件發布階層如下:
--聯邦
--州
--縣*
--城鄉聯合*
--城鄉*
(基本法和每州的憲法規定每個立法層面的范圍)
三個州(柏林、漢堡、不來梅)是城市,沒有縣;柏林和漢堡也沒有下屬城鄉,但是有相當于城鄉的“區”(Bezirke)。大部分州沒有綜合城鄉聯合體。專門“城鄉聯合”是幾個城鄉為了執行共同的專門任務而設立的機構,譬如:共同的廢水處理機構。
在德國有兩類立法:法律和法令。議會通過的立法叫法律(Gesetz),政府(行政)機關制定的立法叫法令(Rechtsverordnung)。法令必須本著法律制定的立法授權,即法律給某政府機關授予一定范圍內的立法權,該機關才可以制定法令。(縣級以下的議會立法叫Satzung 即"章程")
按基本法第82條,聯邦的法律、法令必須經聯邦立法公報(Bundesgesetzblatt)公布才能生效。每州立法都有相當的法文件發布規定。譬如,按漢堡憲法第52條,除建筑規劃、環保規劃所包括的地圖外,州法律必須刊載于漢堡市法律法令公報(Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt)。(地圖只應該存入在漢堡國家檔案局。在檔案局,任何人都可以看和拷貝這些地圖。)按漢堡市"關于法令公布的有關法律",法令也必須經漢堡市法律法令公報發布。再如:梅克倫堡-前波莫瑞(梅波,Mecklenburg-Vorpommern)州的憲法第58條規定,法律、法令都應當由梅波法律法令公報(Gesetz- und VerordnungsblattfuerMecklenburg-Vorpommern)公布。此外,按照梅波州的"城鄉憲法"(Kommunalverfassung)第5條、92條、129條規定必須公布縣、城鄉和城鄉聯合即Aemter(區)的章程。梅波州內政部關于城鄉憲法的第二個執行條例,有關部門和地區應當自己制定登載公布的媒體。(人口在5000人以下的鄉鎮也可以只用布告欄公布章程)譬如,Parchim縣發表叫"Unser Landbote"(本地信差)的公報。Parchim縣內的Luebz市、海地堡區和該區的鄉鎮發表共同的公報"Turmblick"(高樓眺望)。上述兩種"Unser Landbote"和"Turmblick"則免費送給該地區每戶。兩個公報也可以發布廣告,用廣告費補充發行費用。
除法律、法令外,聯邦和每州的憲法法院的部分判決也有跟法律相同或更強的約束力。因此,按有關的法律規定,也應該公布這些判決的有法律約束力的內容。譬如,按"聯邦憲法法院法"第31條第2款,如果該法院決定某法律是否符合憲法或者其他聯邦立法或如果該法院決定某法律無效,應當在"聯邦立法公報"里公布該判決的核心內容。如果聯邦憲法法院決定,國際公法某條內容是否與德國聯邦法律的部分不同,并是否直接應用制定個人的權利和義務?或者認定某條聯邦法律是否仍然有效,按照法律也應把有關判決的核心內容記載于"聯邦立法公報"。
此外,法律立法過程中,立法草案和有關的說明和論證都需按規定載入議會機關報發布。如:Bundestagsdrucksachen聯邦議院文件、Bundesratsdrucksachen聯邦參議院文件等等。
上述公布渠道都為紙質的媒體,任何人可以通過公開途徑征訂(縣級以下大體是免費提供給居民)。同時作為電子網絡媒體供公眾查找。
譬如,聯邦立法公報有 http://frei.bundesgesetzblatt.de/(1998年以來)。
漢堡市法律法令公報有http://www.luewu.de/gvbl/index.php和http://hh.juris.de/start.htm
梅波州法律法令公報有http://www.mv-regierung.de/laris/index_gesamtliste.htm。
為了找聯邦和各州的公報,也可以用 www.parlamentsspiegel.de:
在www.parlamentsspiegel.de中按zum Dokumentenarchiv,就在Gesetzesbl?tter下按Bund或有關的州。
Parchim縣公報(本地信差)http://www.kreis-pch.de/cms/Parchim_prod/Parchim/Aus_der_Verwaltung/Unser_Landbote/index.jsp。
(Luebz區公報Turmblick臨時沒有網頁)。
在全國議會文件網:http://www.parlamentsspiegel.de/portal/Parlamentsspiegel_neu/Webmaster/anfang.jsp還能找到聯邦和各州的議會文件。但是,該網站沒有聯邦議會最近三年的文件。這些文件應當直接去聯邦議會本身的網站 //drucksachen.bundestag.de找。在該網站應當選BUNDESTAGSDRUCKSACHE(聯邦議會文件)或者BUNDESTAGSPROTOKOLL(聯邦議會記錄),然后填寫文件或者記錄的號碼,網站就提供原文(pdf形式)。此外,聯邦司法部的http://www.gesetze-im-internet.de/aktuell.html提供聯邦共和國建立以來所有的聯邦法律法令。
上述媒體都是官方主辦的季刊和網站。因為在德國,國家等組織對出版、印刷或者復制、進口、發行活動不進行監督管理,所以任何人或單位都可以發表任何不違反刑法、著作權法的內容;而且法律、法令、官方公布資料和法院判決與關于判決的官方文件不受著作權法的保護。因此,發表立法和司法資料和有關文章的出版物和網站很多。
譬如,明斯特(Muenster)大學的網站:http://www.uni-muenster.de/Jura.itm/hoeren/INHALTE/lehre/lehrerecherchejuralinksnational.htm免費提供1990/1997年度的聯邦立法公報(公報本站也有這些年度,但是應當付費用)。http://www.caselaw.de提供聯邦法院(即民刑法方面最高法院)和聯邦憲法法院1998年以來的判決。http://lexetius.com提供德國的8個最高法院(歐洲法院、歐洲一級法院、聯邦憲法法院、聯邦法院:即民刑事方面最高法院、聯邦行政法院、聯邦財政法院:即處理稅收糾紛的最高法院、聯邦勞動法院、聯邦社會法院:即處理社會保險、社會救濟方面糾紛的最高法院)2000年以來的主要判例等裁決。http://www.jura.uni-sb.de/Entscheidungen有類似內容。
當然,大部分雜志和網站發表專門的立法、立法草案和有關文章。
譬如,關于外國人法有http://www.aufenthaltstitel.de/stichwort/auslaender.html, http://www.migrationsrecht.net/component/option,com_comprofiler/Itemid,0/task,registers/(收費),
關于外國人入德國國籍的規定http://www.einbuergerung.de/index2.htm,
關于醫療保險等健康問題的立法有聯邦政府衛生部的http://www.bmg.bund.de/cln_041/nn_600110/DE/Gesetze-und-Verordnungen/gesetze-und-verordnungen-node,param=.html__nnn=true,等等。
在這些官方和非官方的網站上,怎么找關于某政治和立法問題的資料?現舉例如下:
當前歐洲政治輿論的一個熱點是"黑戶"。下面以關于這個熱點的資料為例子。
首先應當考慮的問題是:用什么鑰匙詞最好?
德國人討論"黑戶"時不用"黑戶"這個概念。在德國網上找有關資料時可以用Zuwanderung、Migration、Aufenthaltstitel、Integration等等鑰匙詞。特別重要是Duldung、Kettenduldung兩個詞。"黑戶"是歐洲歷史所造成的悲劇。歐洲人口只相當于中國人口的一半。但是,中國人以黃帝當為共同的前祖,中國人的95%以上用漢語。歐洲人不僅不認識共同的前祖,而且也沒有"歐語"。只占歐洲的三分之二的歐洲聯盟已有21個官方語言。歐洲是非常不團結的地區。歐洲的內部矛盾在一方面鼓勵了競爭、文化、科學、經濟發展。另一方面,造成不斷的戰爭和破壞。特別在20世紀前一半,歐洲人為了打倒"不好"的"種族"、"階級"、"民族"的"壞分子"而互相剝奪、驅逐、消滅。其結果,在第二世界大戰結束后幾年之間,在歐洲有幾千萬個"壞分子"四處亂走,失去了故鄉,沒地方歡迎他們。這些"難民"是原來的黑戶。但是第二世界大戰結束以來的60多年也是歐洲歷史以來遠最長的和平時間。在這幾十年中,西歐漸漸成功達到團結,在和平和政治協調的基礎上發展經濟。經濟發展需要很多勞動力,事實上要求難民和本地民的一體化。而且不僅"黑戶"大體沒了。1960年代以來,史無前例的西歐經濟發展也吸引了大量來自南斯拉夫、土耳其等跟西歐鄰接的地區和北非、南美等原屬歐洲殖民地來歐的移民。
大戰后的經濟發展中,西歐各國的立法對移民的限制本來不嚴。誰有工作、大體懂該國語言、沒犯刑法的人大體都可以得到居留權。跟這些規定相似,各國國籍法雖然對愿意入國籍的移民在語言、文化方面(即關于"一體化",Integration)的要求更高點,但是基本上一致。此外,各國還特別照顧要求政治避難的難民。但是在1980年代,情況有很大的改變。在一方面,歐洲就業率下降了,西歐已不需要很多新的勞動力。另一面,隨著蘇聯分散、東歐改革開放等發展,來歐難民的數字增長得多了。中非饑荒的難民過地中海逃向歐盟南方各國,早已有親屬在中北歐工作的原南斯拉夫人、土耳其庫爾德人等等逃本國內戰跑到德國等北歐國家。歐洲當局干脆不大知道怎么對付移民高潮。很多移民只得到臨時居留權。原則上,他們的本國內戰等不安全情況穩定下來的話,應當回去。但是很多不回去。有的干脆不登記戶口。有的以各種理由得到"臨時容忍(Duldung)"他們再留幾個月的決定,決定到期重新得到同樣的決定……(所謂的"鏈條容忍",Kettenduldung,即聯系的容忍)。有的孩子在德國出生或者來德只有幾個月后一直在德國長大,上學,現在中學畢業了,仍然只是"臨時容忍",原則上必須離開德國回到什么他們不認識的"故鄉"。(同時,歐洲的合法"移民化"也越來越強。譬如,當前在德國大城市小學一年紀,孩子的三分之一以上在家里不講德語。)
這就是"黑戶"問題。南歐幾個國家大體每幾年一次公布黑戶大赦,允許在某日以前入國的移民登記而得到居留權。
在德國,本世紀初開始討論怎么能調整"移民"的所有的問題,即依據什么條件批準外國人入境旅行、學習、居留、就業等,什么外國人能申請入籍,怎么鼓勵已有居留權的外國人和德國人的"一體化",怎么處理黑戶問題,等等。在2001年,聯邦政府給議會提供"移民法"(Zuwanderungsgesetz)的草案,通過www.parlamentsspiegel.de能找到草案原文(聯邦議會文件14/7387,http://dip.bundestag.de/btd/14/073/1407387.pdf)。
按照草案第20條,外國人申請居留權、就業權的話,應當按該人的年齡、教育水平、工作經驗、德語知識和跟德國文化的關系等等條件評價該人的分數;按德國當前的移民需求,政府應當每年決定申請"綠卡"的人應當有的最低分數,然后批準相當的申請。因為"黑戶"大體在德國已經居留很長,通過草案第20條大概也可以解決大部分黑戶的問題。但是右派政黨反對這樣機械地批準居留權的程序,草案通不過,在2004年11月25日終于通過不包括第20條的移民法(Bundesgesetzblatt I.2050,是網上通過:www.parlamentsspiegel.de/portal/Parlamentsspiegel_neu/Webmaster/Dokumente_neu/index.jsp,按Gesetzesblatter,Bund而填年齡即04和頁數即2050才能得到的文件)。按該法第25條第5款,如果"應當離開德國的外國人依據法律或事實理由不能回去的話,有關部門可以給他授予居留許可……"。這就是說,行政機關可以比較靈活地處理黑戶案子。在該法通過的時候,各方面的政治家同意要監督此后的行政實踐,按實踐經驗研究必要的立法修改、具體化。
其結果,德國各州的行政實踐不大一致。因此,各州政府內政部部長開會準備移民法施行細則草案,部分州已經適用該財經(內容://fhh.hamburg.de/stadt/Aktuell/behoerden/inneres/einwohner-zentralamt/service/auslaenderrechtliche-weisungen/zentrale-alb/weisung-1-2006,property=source.pdf),但是部長會議上不能統一看法。在輿論和在聯邦議會,也開始紛紛討論法律的修改,特別是關于黑戶問題的新立法。兩個在野黨派已經提出了有關立法草案,即左黨的聯邦議會文件
16/369(//dip.bundestag.de/btd/16/003/1600369.pdf)和綠黨的聯邦議會文件
16/218(//dip.bundestag.de/btd/16/002/1600218.pdf)。
聯邦議會在2006年1月19日首次討論這兩件草案。
討論(記錄:http://dip.bundestag.de/btp/16/16011.pdf, 第797頁以下)中,各方面代表詳細講了有關實踐和法律問題。當然在好幾個專門的非官方網占也能找到有關輿論和資料,譬如在www.migrationsrecht.net/nachrichten-auslaenderrecht-politik-gesetzgebung/bundestag-buendnis90/gruene-linkspartei-kettenduldungen-gesetzentwurf-2.-aenderungsgesetz-zum-aufe.html 。
立法歷史資料:
德國在中世紀和近代的主要立法是"帝國議會的綜合決定"(Reichsabschiede)。990-1747年之間的綜合決定等重要立法匯編請看http://lehre.hki.uni-koeln.de/drw-cgi/kleioc?_kleioprot=0010KlDRW&_1=datendig&cat2use=buecher&beschr=Vorspann+I-IV+%5BTitelblatt%5D&execterm=RAbsch.+I&prevpage=F6%2Frabschvo%7Cz12inhx&seite=F6%2Frabschvo%7Co01tit&nextpage=F6%2Frabsch1%7Cg003.
中世紀和近代的地方立法請看
http://lehre.hki.uni-koeln.de/drw/和 http://www.ub.uni-heidelberg.de/helios/digi/rechtsquellen.html,
譬如盧備克(Luebeck)城市法: http://digi.ub.uni-heidelberg.de/diglit/drwLuebeckStat1798
(后注:F.Muenzle 教授是德國馬普學會外國與國際私法研究所研究員、哥廷根大學法學教授,終身熱心于對中國民法及土地制度的研究,本文是應社科院法學所圖書館田建設老師的邀請特地撰寫,整理者在此深表感謝)