政府出版物是一類具有特殊功能的文獻，無論從國家政治生活的角度，還是從圖書館文獻服務的角度，都十分重要。我國目前沒有專門的政府出版物管理機構，政府出版物與普遍出版物混在一起，這種狀況阻礙了政府出版物功能的充分發揮。本文從考察中國政府出版物的狀況入手，界定中國政府出版物，為國家圖書館建立中國政府出版物報道體系。
一．政府出版物概述
1. 什么是政府出版物
根據《圖書情報辭典》的定義，“政府出版物”又稱“官方出版物”，就是由各國政府部門及其下屬機構出版的文獻。按性質可分為行政性文獻和科技文獻兩大類。
邵獻圖等著《西文工具書既論》及陸伯華等著《國外工具書指南》則認為：什么是政府出版物，到目前為止還沒有一個統一的，被普遍接受的定義。而在美國，政府出版物的概念簡單明確，美國法典中對政府出版物的定義為：“作為一個單獨的文件由政府出資或根據法律的要求出版的信息資料”，就是政府出版物。由于西方國家政治制度和新聞出版管理體制與我國目前的制度不同，美國對政府出版物的定義無法在中國使用，美國學者按美國定義來研究中國政府出版物，得出目前大陸出版的所有的出版物都是政府出版物的結論。對中國來說這個定義顯然不準確。
中國人關于政府出版物的研究基本上是介紹外國的、西方某一國家的政府出版物。即使從世界范圍來研究政府出版物，也是以西方國家為基礎、為對象，而目到此為止，對于中國的政府出版物則不置一詞�？梢哉f中國學者研究當代中國政府出版物的文章幾乎沒有，不少人認為政府出版物(官方出版物)是西方的概念，中國政府出版物的定義也就無從論起。
事實上連西方學者都承認，世界上最早的政府出版物出自中國，政府直接參與出版事業是中國的傳統。我國目前仍出版著政府出版物，只不過這些出版物與非政府出版物混在一起難于區分。我們要了解中國的政府出版物，如何界定政府出版物就成了十分重要的問題。
2. 政府出版物的意義
政府出版物歷來為各國政府、新聞出版管理部門和圖書館界所重視。政府出版物之所以受到特殊的關注，主要在于這類出版物本身的內容、所具有的功能十分重要，管理體制又十分特殊。政府出版物內容廣泛，但其核心部分是官方發布的法律和行政性文獻。如國會的會議文件、司法資料、國家的方針政策視章制度、有關國情的報告、國家權威機構發布的統計資料、外交文書等等。從國家內部管理的角度看，政府要通過發布文件來管理國家，公民要通過政府發布的文件了解政府的法令、國家的狀況等等。從國際事務角度看，國際社會是從一個國家的政府出版物來了解一個國家的政治制度、立場、國家發展狀況等。政府出版物在治理國家、輿論導向參與國際事務方面的特殊而又重要的作用，成為區別于其他出版物的本質特征。
我國目前正處于從計劃經濟向市場經濟轉型階段，政府職能、管理體制正發生重大變化，研究我國政府出版物有其現實意義。改革開放以前，中國一直處于計劃經濟和單一的所有制體制。政府對國家的管理，對企業單位和公民的管理更多的靠行政命令。國家執行管理職能而下達的大量具有約束效力的文件，主要以“紅頭文件”的形式靠行政系統一級一級向下傳達。在幾乎沒有私有企業的情況下，企業的領導者和個人只需根據上級指示行事。改革開放以來，多種經濟成分并存，市場機制的逐步形成，特別是實行政企分開后，企業不可能再只根據上級行政領導的指示辦事。民辦企業、合資企業、外資企業沒有上級卞竹部門向他們傳達紅頭文件，他們只能依據公開發布的法律規章行事，根據公開發表的政府出版物了解國家的政策、規章，了解國家的狀況。隨著體制改革的不斷深化，對政府行為和信息公開化的要求越來越高，政府出版物也因此具有更重要的作用。
中國自改革開放以來，一步步走向世界，但要真正融入國際社會，在法制建設上還有許多事情要做，建立政府信息公開制度是一件十分緊迫的任務。我國正面臨著加入世貿組織，而政府信息公開和信息自由是世貿規則的基本要求，也是我國政府規章制度改革面臨的重大課題。
政府信息公開傳播主要通過各種政府出版物，政府信息公開從某種意義上來說就是建立規范、通暢的政府出版物公開傳播渠道。因此中國政府出版物傳播的制度化、規范化是推動和實施政府信息公開的必由之路。
二、中國政府出版物現狀
1.美國學者對中國政府出版物的研究
目前國內無論是對出版界還是對圖書館員來說，政府出版物是一個生疏的名詞，特別是即使有人知道美國政府出版物，也沒有人說得清于什么是中國政府出版物。國內研究當代中國政府出版物的文獻幾近于零，而國外研究中國政府出版物的卻不乏其人。美國學者(主要是圖書館員)利用美國對政府出版物的定義來界定中國政府出版物。按美國的定義，凡是由政府出資出版的信息資料就是政府出版物。從這一定義出發，中國目前所有的出版社都是國有單位，因此目前中國大陸所有正式出版的書、刊、報都屬于政府出版物。這種劃分顯然過于牽強，連他們自己也覺得不能滿意，但又無可奈何。
美國的一位專門管理政府出版物的大學華裔圖書館員，1998年發表了一篇介紹美國國會館與中國國家圖書館交換政府出版物計劃的文章，生動地描述了由于兩國在政府出版物概念和社會制度上的差距，使得此項計劃執行了18年以后，仍然無法令人滿意。美國是1886年布魯塞爾條約的締約國，這一條約旨在建立締約國之間交換政府出版物的關系。中國不是這個條約的締約國。1979年中美關系正�；�，中國國家圖書館與美國國會圖書館就一項在兩館之間交換官方出版物的計劃簽署了協議。美國國會館每年向中國國家圖書館提供約20000種政府出版物，而他們從中國國家圖書館獲得的交換品無論在數量和內容上都使他們大失所望。特別是所收到的圖書從科技論文到兒童故事內容廣泛，而在美國圖書館員看來，其中只有三種是典型的政府出版物：《國務院公報》、《最高人民法院公報》和《全國人大常委會公報》。美方就此問題多次與中方交涉，敦促中方提供與美方提供給中方的相應內容的出版物，但中方從未直接作出反應，也就是說，中方認為他所提供的就是政府出版物。中美雙方都很清楚問題的癥結所在。美國的政府出版物與非政府出版物之間有十分清晰的界限，中國卻沒有。美國方面所希望得到的政府文獻，在中國許多屬于“內部資料”，中國國家圖書館顯然不可能向美國提供這些“內部資料”。
美國另一位華裔圖書館員Thomas Y. Yeh1987年發表在《政府出版物評論》上的文章“中國的政府出版物”，從中國政府機構、干部制度、出版發行體制等多個角度，深入地討論了中國政府出版物的歷史和現狀。他在文章中寫到：中國是世界上第一個建立起管理出版印刷事務的政府機構的國家。中華人民共和國成立以后，官方控制出版的傳統進一步強化，所有的出版物都在黨和國家控制下，這些政府出版物被用來向公民灌輸官方意識形態。
應該說這些華裔圖書館員是十分了解國內情況的，他們對于中國大陸80年代每星期六的政治學習；對于中國干部分為24級，只有14級以上的十部有資格閱讀“大參考”；對于中國走向市場化以來出現的出版發行“渠道”等問題都有很生動的描述。因為終究不是在國內生活，他們的某些見解有失偏頗，但國外學者對中國政府出版物現狀的看法，以及他們的視角對我們弄清中國政府出版物所面臨的問題是十分有幫助的。
2.中國出版傳播管理體制
從政府出版物一般的定義出發，由政府機構出版的文獻資料才屬于政府出版物。因此我們有必要考察中國出版機構管理狀況。
新中國成立后，隨著對出版業的社會主義改造，中國大陸所有的出版單位都成為國有單位，這種狀況一直延續到現在。目前的管理體制是，所有出版機構都要有上級主管部門，這個主管部門是列入國家機構系列的黨政、軍機關，出版社根據其直接上級的級別，分為省部級、司局級等等。民營企業、外資企業，是不能經營出版社或辦報紙刊物的。
在文化革命以前，出于對輿論宣傳和意識形態的重視，出版社被作為宣傳官方意識形態的陣地按照事業單位來管理。在這種體制下，出版社的經營活動更多地注重宣傳效果，而較少商業動機。所有的出版社實行黨委領導制，由國家出版總署和黨中央宣傳部管理。由于出版機構的這種特性，中國對公眾通報政府信息，宣傳官方意識形態的任務，基本上是通過這些國營機構發行的出版物來完成的。正是在這個意義上，國外學者認為中國大陸出版的所有出版物都是政府出版物。當然，政府信息的通報還有另一條重要通道，就是通過行政組織逐級傳達的“紅頭文件”，絕大多數政府文件是靠這一封閉性的通道進行傳播的。
改革開放以來，中國的出版管理體制有許多的變化，其中最主要的是出版社的企業化管理。這意味著出版社不能依靠上級撥款養活自己，而是通過經營活動在市場上獲取利益。這一根本性的改變使得這些國營出版機構的出版活動帶有越來越多商業動機。而追求商業利益的出版活動有違政府出版物的定義，因為政府出版物的目的是傳播政府信息，不以盈利為目的。因此把出版社主要出于追求經濟效益而出版的書刊報紙統統稱為政府出版物是不適宜的。一方面，大量政府部門主管的出版機構承擔著發布官方信息的責任，各種需要通過公開出版物的形式對外公布的法令法規，政府會議報告、統計資料、宣傳資料都由這些機構出版發行。另一方面，出版社還要經營市場上有銷路的出版物，以取得商業利潤。政府行為和商業行為的混合，造成了今日中國政府出版物與非政府出版物的混淆。
伴隨著作為宣傳陣地的新聞出版系統的市場化進程，出版社、報社不得不面對新的情況。一方面，中國的市場化進程要求新聞出版機構按市場規律辦事，在法律許可的范圍內出版他們認為市場需要的書刊資料；另一方面，新聞出版作為宣傳陣地，中央主管宣傳的部門通過行政干預，指導新聞出版單位宣傳黨的方針政策。許多國家機關直接管轄的報紙刊物，天生就被賦予了代表黨和國家立場的使命，因此要承擔更多的宣傳責任。主管新聞出版的機關也面臨著兩難的境地：過多的行政干預必然限制出版社的發展，同時也不利于百花齊放百家爭鳴方針的執行，限制了言論自由。但是主管宣傳的部門，首先是把新聞出版機構當作黨的意識形態的宣傳陣地來管理的，這使得他們無法對出版物的多種價值取向掉以輕心。
可以說目前中國政府出版物不能發揮應有作用，與政府出版物和非政府出版物混在一起難以區分相關。而政府出版物與非政府出版物的混淆，是由于出版管理制度造成的。
3.中國政府出版物的特點
通過考察中國政府出版物竹理體制和出版現狀，可以看到，我國目前的政府出版物有如下幾個特點：
第一，由于中國目前所有的新聞出版單位都是國有單位，這些出版事業單位都隸屬于某一國家機關，私有企業和民辦企業不準許開辦出版社、辦刊物。作為政府出版機構的對立物—非政府出版機構早在50年代初的所有制改造中就被消滅。本來由非政府出版機構完成的工作不得不由政府出版機構來完成，這就是目前政府出版物與非政府出版物難于區分的主要原因。
第一，在市場化進程中，隸屬于國家機關的出版機構施行企業化改造，他們的出版活動既要聽命于上級的行政命令，又要聽命于市場，政府行為與市場行為混在一起，加重了政府出版物與非政府出版物的混淆。
第二，中國政府出版物仍然承擔著兩項基本任務(或具有兩種基本功能)：通報政府信息，宣傳官方意識形態。在這兩項基本功能中，通報政府信息的功能由于受到政府信息公開化程度不夠的影響，而不能充分承擔起應完成的任務。而在宣傳官方意識形態方面常借助于行政干預，如按照中央或上級領導的要求，向各系統發放貫徹中央精神的學習文件，政府法規文件等，其發行量之大遠非一般出版物可比。
第四，政府出版物的卞要職能是傳播政府信息，中國的政府信息大多是通過行政渠道，即“紅頭文件”的逐級傳達來完成的。由于政府信息不公開，政府出版物通報政府信息的職能難以充分發揮�？梢哉f，中國政府出版物與非政府出版物界限的明晰，政府出版物作用的發揮，也就是中國政府出版物地位的最后確立，有賴于政府信息公開的立法。
4.政府信息的公開傳播
許多研究美國政府出版物的著作，都愛引用詹姆斯麥迪遜的一句名言：“一個民眾的政府而不向民眾公布信息，或不向他們提供獲取政府信息的乎段，不過是一場鬧劇或是一場悲劇一或者很可能兼而有之—的序幕。知識永遠統治無知，一個民族要真正成為自己命運的主宰，必須用知識所賦予他們的權利武裝自己�！币话俣嗄陙恚杂色@得政府信息，己成為美國式的生活方式的最基本的組成部分。政府與公眾間的信息交流被稱為“我們社會的粘合劑”。美國法律制度中對政府出版物的出版傳播有明確的規定，以保證公民獲得政府信息。
如前文所述，中國政府信息的傳播，一是通過公開發行的政府出版物，一是通過政府機構內部的信息傳播系統。政府部門出臺的許多政策都是以“紅頭文件”形式下發，通過行政渠道逐級傳播。發過紅頭文件就算是公布了，具有約束力。紅頭文件下發及傳達的范圍和級別是有嚴格規定的，絕大多數公民是看不到紅頭文件的，部分內容可以通過會議口頭傳達給下層干部或普通群眾，以便下級遵照執行。許多非規章、制度性文件，如工作報告、情況通報、統計資料、對某些問題的處理決定等記錄政府公務活動情況的文件，即便沒有密級也都被封存在各級政府的檔案柜中，很難與公眾見面。
在我國社會信息化進程中，政府信息公開越來越成為人們關注的話題。政府信息的開放程度，己經成為當今世界一個國家信息化水平的重要標志。政府信息是政府部門為履行其職責而產生、獲取、利用、傳播、保存和負責處置的信息。據統計，80%的社會信息資源掌握在政府部門乎中，政府是最主要的信息生產者、消費者和發布者。政府信息是一種重要的國家資源，它是人們全面考察社會情況，從事經濟建設以及科學研究等活動所必不可少的，它也是屬于公共所有的。國家信息化要求對可以公開的政府信息及時開放，使其在盡可能大的范圍內為更多的人所利用。
政府信息公開還是民主政治和廉政建設的重要方面。為了加強社會主義民主政治建設，需要讓公眾更多地了解國家和地方的各方面情況，尤其要使公眾知曉有關切身利益的政府工作情況，取得對政府工作的理解、支持和涼解。公眾對政府活動的監督必須有知情權作保障，不知情就無法監督，只有在法律上明確保障公眾獲取政府信息的權利，使他們透視政府機構活動，享有充分的知情權，才能將政府各部門及其公務員置于有效的監督之下，這是廉政建設的基礎。1999年是中央和國務院有關部委的政府上網年。政府上網工程啟動以來，在京的中央機關和國務院所屬的66個部、委、辦、局加入因特網的行列，開設了52個政府站點。政府上網使公眾更直接、更準確、更迅速地了解政務信息，提高政府辦公的透明度。越來越多的政府部門通過網絡公開施政，可以提高辦公效率、轉變工作模式、促進廉政建設。
黨的十五大前后，各地方政府紛紛出臺政務公開的政策。這些政策和舉措可以說是政府信息公開化的一個前奏，一定程度上反映了政府信息公開，在成為一種共識，成為一種趨勢。
2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第二次會議通過的《中華人民共和國立法法》，第一次以法律形式對法律、法規、地方的條例規章的公布于眾作了規定。立法法第五十一條規定：“法律簽署公布后，及時在全國人民代表大會常務委員會公報和全國范圍內發行的報紙上刊登。”第七十條規定：“地方性法規、自治區的自制條例和單行條例公布后，及時在本級人民代表大會常務委員會公報和在本行政區范圍內發行的報紙上刊登�！备鶕@一規定，法律法規地方條例、規章都應由相應的“公報”予以發布。遺憾的是，我們目前看到的中央一級的公報類刊物不及10家，地方性公報也很少，不少部門的規章或規范性文件，仍然以“紅頭文件”形式下發。2000年10月法制日報報道，深圳市政府宣布取消“紅頭文件”，所有政府頒行的法律規章均需由市政府公報公布，未經公報公布的一律無效。深圳市的做法為政府信息公開傳播邁出了重要的一步。
應該指出的是，無論是政府上網工程還是自下而上的政務公開制度，都還只是政府信息公開的開始。由于“民可使由之，不可使知之”少法藏于官府”等傳統觀念的阻礙，以及制度上的缺陷，通過印刷型出版物和政府網站可獲得的政府信息只是政府部門所掌握信息的很小一部分，大量的政府信息對公眾來說還是無法獲得的，政府出版物通報政府信息的職能也因此而無法充分實現。特別是，我國的法律中至今還沒有“公眾的知情權”的提法，更不必說政府信息公開的立法。因此政府出版物的竹理體制就缺少了法律依據和法律保障。 政府出版物是政府信息公開的渠道，政府出版物竹理制度的建立和完善有待于政府信息公開立法。在這一方面，我們還有很長的路要走。
三、建立中國政府的報道體系
如前所述，中國目前并不是沒有政府出版物，只不過政府出版物與非政府出版物混在一起難于區分，以往又沒有嚴格的界定，阻礙了政府出版物作用的發揮。為了更好地進行咨詢服務，發揮國家圖書館的作用，推動政府信息公開，規范政府信息的傳播，對現有的政府出版物進行界定、篩選，建立中國政府出版物報道體系是十分重要的。
國家圖書館信息咨詢中心為建立中國政府出版物報道體系，進行了一系列研究和卓有成效的努力。
1.政府出版物的界定
1)政府出版物的定義
本文開始引述的“由各國政府部門及其下屬機構出版的文獻就是政府出版物”美國法典的定義相對于中國過于籠統，操作中難于把握，而且美國政府出版物的定義又不適合中國國情。根據我國目前情況，我們認為可以對政府出版物做如下定義：國家機構及政府部門在其公務活動中形成的文獻，經指定的或授權的機構出版，或通過官方的渠道公布的通稱政府出版物。
2)國家機構和政府部門的范圍
根據我國憲法，國家機構應該包括全國人民代表大會、中華人民共和國主席、國務院、中央軍事委員會地方各級人民代表大會和地方各級人民政府、民族自治地方的自治區、人民法院和人民檢察院。其中國務院及下屬機構為政府部門，這些與西方國家政府出版物出版機構的范圍大致相仿。
不同的是我國憲法中規定了中國共產黨的執政黨地位，它的各項方針政策都要在全國貫徹執行，因此，共產黨組織的機關應該列入國家機構的范圍。另外考慮到中國人民政治協商會議在國家政治生活中發揮著重要的參政議政作用，也應將其列入國家機構的范圍。
2.政府出版物的范圍
完整的中國政府出版物：從級別上應包括中央和地方的政府出版物； 從時間上應包括1949年中央人民政府成立以來的所有政府出版文獻。其中一些文獻是在發布若干年以后解密公開的。今從內容上應包括：一般政府出版物、中央和地方政府出版的年鑒、地方政府出版的新地方志、國家頒布的標準(包括部頒標準)、中國國家專利局發布的專利；從載體上應包括：印刷圖書、期刊，光盤版數據庫，政府網站公開發布的電子文件。
3.政府出版物的篩選
出版物的選擇
國家機關主管的出版機構并不僅僅出版政府出版物，還要出版其他類型的出版物，因此出版機構不能作為界定政府出版物的唯一標準。只有以國家機關單位為編者的，才能定為政府出版物。國家機關主辦的期刊如果不負責通報政府法律政策文獻，則該刊物也不應作為政府出版物，只有擔負報道該政府部門發布的法規政策責任的刊物，屬于政府出版物。
刊物中內容的選擇
就期刊而言，嚴格意義上的政府出版物應該是所載內容全部為官方文獻的刊物。但這類刊物中央一級的只有國務院公報、最高人民法院公告等10種左右，還有一些地方出版的公報、政報。多數國家機關主辦的刊物(包括網站發布的內容)常常涉及相當廣闊的領域。在這些文章中只有法律、法規、條例、公務文件、統計資料、領導人講話等，才能作為政府出版物。其他文章都不做政府出版物對待。
法律法規類文獻
國家機關發布并被公開出版的文獻，常以種種原因被不同的部門出版，不能把所有版本都定為政府出版物。
一般各政府部門的文獻有其自己專門的出版機構出版，同一文獻被不同出版機構出版時，只選發布文獻單位出版機構的出版物。
法規匯編和黨代會、黨中央全會和全國人代會文件及學習輔導材料，根據國家有關規定，只將規定的出版機構出版的資料定為政府出版物。如：人民出版社出版的由全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會編輯的法律匯編；由人民出版社、法律出版社、中國法制出版社和中國民卞法制出版社出版的國務院法制局編輯的行政法規及匯編；由人民出版社出版的黨的代表大會、黨的中央全會和全國人民代表大會文件等等。
研究性文獻
科學院、社科院等列入國務院直屬事業單位的國家級研究機構，其成員的研究活動應屬公務活動。這些機構成員發表的研究成果，屬于職務性成果的應予列入。為了便于實際操作，只將以部門或課題組名義發表，或國家基金項目的成果列入政府出版物范圍。
4.建立中國政府出版物報道體系
根據以上定義和收錄范圍，國家圖書館信息咨詢中心現在正在著手建立中國政府出版物數據庫并印行《中國政府出版物目錄))，向國內外各界用戶報道中國政府出版物信息。
《中國政府出版物數據庫》采用CNMARC格式，既有圖書的書目數據，又有文獻的題錄，用戶一次檢索即可得到不同的文獻，而不必受數據庫分割的限制�！吨袊霭嫖飻祿䦷臁氛趪L試收錄原文，以期將報刊文獻題錄、書目和全文數據統籌起來，將多種類型的數據有效組織成一個層次化的資源結構，該數據庫上網后將為用戶提供便捷的檢索手段，以獲得文獻出處或者直接下載原文。
《中國政府出版物目錄》月刊以印刷本形式，將《中國政府出版物數據庫》的目錄部分報道出去。該目錄書名與篇名混排，連續出版物上發布的文獻以篇名為單元著錄，專著以每種圖書為單元著錄，每月一期，每期約500條記錄，現己發行15期�！吨袊霭嫖锶珍洝穮⒄彰绹杉幽么蟮葒惓霭嫖锏木幣欧绞剑次墨I發布機構分類編排，以減少按主題分類方式的不確定性。