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政府信息公開研究 |
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政務信息公開過程中的文件利用研究 |
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劉春年 戈國蓮 |
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| 武漢大學信息管理學院\華中師范大學信息管理系 |
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1 基于政務公開文件利用研究的現狀
民主管理的必要特征是政務公開。1822 年,James Madison 在談論政務公開的必要性時寫到, 一個大眾的政府沒有大眾化的信息或者獲取大眾化信息的方式, 將只不過是一場鬧劇或悲劇的序言, 或者兩者兼之[1 ] 。知識永遠統治著無知, 一個具有獨立意識的民族, 一個不甘受他人宰割的民族, 就必須用知識賜予的力量武裝自己。對于政務信息公開問題的研究, 國際起步較早, 已取得一系列重大成果。我國研究相對較晚,早期主要集中在政治學、行政管理學領域。
從上個世紀末期開始, 我國學者結合政府信息化的實踐,對政務信息公開的意義、指導方針、思路、模式、目標、技術框架、主要問題與應對措施, 以及政務信息資源的開發、利用、共建、共享等進行了熱烈的探討。但這些研究尚不夠深入和系統, 從信息管理角度探索政府文件利用和開放的現狀、障礙、方法、策略等科研活動和研究成果不多。
對于一般政府文件利用和開放及安全研究,各流派的學者專家們在探討相關問題,比如文件的歸檔、保管等問題時,都有所提及;政府部分領導及其它行政事務人員,也通過親自蒞臨政府文件儲藏地,比如檔案館,參觀指導,顯示了一定程度的重視;不同級別的會議,群英薈萃,從不同側面、不同角度對文件開發相關問題,陳述了不同的見解和主張。具有代表性的成果, 如: 王協舟、陳艷紅關于現行文件公開服務問題的研究; 周毅從探討政務信息公開的基本背景與方式出發, 對現行文件開放進行了理論研討; 王仁邦等對現行文件利用涉及的理論問題做了系統探析等。這些對政府變革的研究及政府信息資源開發研究,無疑具有重要的意義。
在對政府文件進行研究的成果中, 最引人注目的是關于政府電子文件的利用、開放與安全等問題的研究。這些研究活動, 從整體上看, 集中在中國人民大學、武漢大學、蘇州大學、浙江大學等幾所高校的相關專業院系，從個體來說,對電子文件研究較深入的有劉家真、馮惠玲、傅榮校、何嘉蓀等檔案學者，從內容性質來說, 大體上分為4個部分, 即電子文件基本理論部分、電子文件實體管理
部分、電子文件管理與信息化建設部分、中外比較研究與譯文部分[4 ]。
總之, 關于政府現行文件利用及相關問題的研究, 已經取得了可喜的成績, 在有些方面已達成共識, 對實踐工作起到了積極的指導作用, 也了解到在哪些方面還存在較大分歧與問題。但上述研究從總體上說, 還存在不少薄弱環節。如: 各種觀點、說法較多, 但公認性、重大突破性的理論較少; 應用性理論熱點多, 基礎性理論熱點少; 跟蹤性、持續性熱點多, 轉換性、創新性熱點少; 國外引進性熱點多, 國內本土性熱點少; 定性研究多, 定量研究少等等。
2 基于政務公開文件利用研究的政策依據與法律保障
(1) 基于政務公開的文件利用政策依據。
一般說來, 政策是國家機關或社會團體為達到預期的目的而制定的用以鼓勵或約束社會成員行為的一種方針、策略或行動準則。文件政策是根據需要制定
的有關文件利用、開放及安全管理的, 方針、原則和辦法, 它是調整文件信息實踐活動并借以指導、推動整個文件信息服務事業發展的行動指南。
國家文件信息政策的行使主要是通過法律、行政和經濟手段進行的。基于政務公開的文件利用政策主要強調在透明度原則指導下, 在政務信息公開過程中,現行文件利用及其相關活動的方針、原則和辦法。
(2) 基于政務公開的文件利用法律保障。
在文件利用的政策依據與法律保障方面, 國外已經做得相當完善。瑞典于1766 年制定了《新聞自由法》,規定公民享有為出版而閱覽公文書的權利。美國于1966 年制定了《信息自由法》, 該法規定政府文件具有公共財產的性質, 明確規定除可以不公開的幾種情形外, 政府文件都應公開,一切人具有了解政府文件的同等權利, 任何人都有權向行政機構申請查詢、復制行政信息, 其目的在于通過行政信息的公開, 實現對公民知情權的保護。日本制定了情報公開制度或公文書公開制度等有關文檔信息的開放政策, 要求地方政府各機關檔案文件移交檔案館之前必須向社會各方面公開提供利用。此外, 芬蘭1951 年頒布《公開文書法》, 法國1978 年制定《行政文書公開法》, 加拿大于1982 年頒布《信息獲取法》等, 盡管這些法律在內容上有所不同, 但有一點是一致的, 那就是加大了政府活動的透明度, 保障了公民對行政信息的知情權。我國在信息公開方面仍然還存在較大差距, 政策依據與法律保障不足, 甚至可以說在某些方面的立法工作基本上還是空白, 因此, 我國必須加緊制訂類似《信息公開法》等方面的法律法規。
(3) 基于政務公開的文件利用政策與法規制定的原則。
基于政務公開的文件利用政策與法規必須依賴以下幾個基本原則：①針對性原則。由于政治體制、社會環境、文化背景及思維方式等方面的不同, 不同國家的文件利用形成了各自的個性特征, 在利用的內容、原則以及負責文件利用的管理機構和職能方面可能存在較大的差異, 各國應該針對本國實情, 建立適合自己國情的精簡、高效的文件利用體系。②功能性原則。基于政務公開的文件利用政策必須有助于轉變政府職能, 加強民主建設, 密切黨和政府與人民群眾的關系, 增強老百姓對黨和政府的信任, 給老百姓帶來真正的實事, 真正體現政務公開的本質前提。③文件信息在法律許可范圍內自由流動的原則。自由流動不僅是國內范圍內, 而且是國際間的信息自由的運行。這種原則會促進經濟的發展和民主程度的提高, 但是一定要以互相尊重對方的知識產權等相關權益為前提。(4) 基于政務公開的文件利用與電子政務的銜接。隨著網絡應用技術的普及和政府機關電子政務的建設, 現行文件的利用突破了到指定地點人工查詢的模式, 為了跟上形勢的發展，各級文檔資料服務中心應作好以下幾項工作。首先, 應當建立自己的網站, 并與同級政府網站連通; 其次在收集現行文件的途徑上, 除接收紙質載體文件外, 還應加強相關電子文件的收集; 要對已有的文件信息進行分類、加工和數字化處理, 使自己的網站在政府網站上占有重要信息源; 第四, 在服務手段上, 人工查詢與網絡查詢并舉。通過上述工作, 使文檔服務中期政務信息公開過程中的文件利用研究中心工作與政府電子政務工作有機銜接, 共建共享信息資源, 以此提高信息服務的效率[5 ] 。
3 基于政務公開文件利用研究的價值及其意義
基于政務公開的文件利用研究通常采取以下四個基本思路展開研究: 通過調查政務信息公開過程中現行文件利用和開放的經驗與教訓, 了解文件利用與開放中存在的安全隱患問題, 針對現存的問題進行研究; 通過將中國與發達國家的文件利用進行對比研究, 將傳統文件利用與電子文件利用進行比較研究, 在比較中發現問題, 探討利用策略與應對措施; 通過將在文件服務中開展得好的部門作為試點, 把比較成熟的研究成果投入到該部門的文件服務實踐中, 進行檢驗與再研究; 通過研究政務信息公開對現行文件利用和開放的影響及現行文件開發對政務信息公開的推進效應, 進而深化對政務信息公開中現行文件開發的理性認識。
通過對政務公開中文件利用基本研究思路的分析, 不難發現該項目的研究至少具有如下意義：現行文件利用相關問題研究, 在理論上深入和豐富信息資源管理研究內容, 在實踐上推進信息資源開發與利用; 把對政府現行文件的利用研究, 放在政務信息公開及政府變革的大環境中, 可加強該領域研究的基礎, 也有助于民主觀點的普及與深入人心;該研究立足政務信息公開, 而在當今, 政務信息公開主要根植在政府信息化之中, 因此, 探討政務公開中政府現行文件利用的理論與現實問題, 直接關系著政府信息化建設的推進問題。相應的, 對政務信息公開過程中的現行文件利用、開放與安全問題進行系統而深入的研究, 綜合運用信息學、經濟學、管理學、政治學、生態學等各科知識, 將文件與文件、文件與人、文件與過程緊密聯系, 以此為基礎進行理論創新, 有重大的預期價值。
首先, 本項目研究將初步確定適合中國國情的現行文件開發與利用的原則、方法與配套安全保障措施。它既可用于指導一般文件服務部門的實踐,也可用于相關理論的進一步深化研究。其次, 本項目對政務信息公開過程中的文件利用理論建構帶有拓荒的性質, 具有理論創新價值。政府部門及相關文件服務部門可從中得到如何在政務信息公開過程中組織實施政府文件管理工作, 開發利用信息資源, 加強在信息管理實際工作中的針對性和自覺性。研究人員和一般讀者也能從中詳細了解政務公開信息過程中文件管理的基礎理論、職業化途徑、運作程序及功能等理論知識。第三, 本項目研究成果, 將從信息資源利用的學科角度, 豐富"政務信息公開"及"政府信息化"的理論內容和科研資料。第四, 本項目對檔案部門迎接政府變革與政府信息化挑戰, 開發現有政府文件資源, 提高其利用價值與經濟效益, 探索未來行業發展之路有啟發、借鑒意義。
4 基于政務公開文件利用研究的生長點與發展方向
首先, 基于信息化中的政府理性, 不是政治學和行政學中考慮的民主與法制程度, 也不是其政治屬性、機構設置的科學與否, 而是政府信息行為、職能的信息學、經濟學研究。由此可見, 基于政務信息公開的政府文件利用研究, 已不是經典意義上的建立在自由競爭基礎之上的一般市場經濟原理研究, 而是將建立在大量的帶有一定壟斷性的政府及其分支部門核心信息資源---政府文件, 放在世界政府變革的浪潮和中國正處于逐步建立電子化政府的宏觀大背景下考察研究。其次, 該項目以政務信息公開過程中的政府文件利用為研究對象, 探索政府文件利用的規律和途徑, 核心應該是解決文件利用供給與需求之間的矛盾及處理方法。最后, 該項目應該專注于解決政務信息公開過程中的政府文件利用戰略和戰術問題, 以及引發的安全問題的探索, 研究活動基于實踐但不拘泥于實踐, 無須進行過分簡單化的案例研究。
參考文獻
[1] Hunt , G. , Ed. The Writings of James Madison [M] . New
York : Putnam , 1910.
[2] 王協舟, 陳艷紅. 試論現行文件公開服務及其存在的
問題與對策 檔案學通訊, 2003 , (2) : 17 - 20.
[3] 周毅. 政務信息與檔案館現行文件閱覽中心的建立
檔案學研究, 2002 , (3) : 36 - 38.
[4] 曹芳. 近十年來我國電子文件研究論文的統計與分
析 檔案學研究, 2003 , (4) : 45 - 49.
[5] 歐陽峰. 關于已公開文件現行利用的思考[J ] . 貴州
檔案, 2003 , (1) : 22 - 25.
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【注釋】
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