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政府信息公開研究 |
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政務信息公開:問題與對策 |
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商維慶 |
點擊量：6322 |
| 《電子政務》雜志社 |
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(注：該Powerpoint曾用于2006年6月22日在北京國家圖書館里召開的"政府出版物和政府信息的傳播和利用"研討會上的發言大綱)
目錄：
政務信息公開
政府信息公開的渠道
政務信息公開存在的問題
意見和建議
一、政府信息公開
"政府信息公開"的含義
"政府信息公開"法理基礎
《中華人民共和國檔案法》
《政府信息公開規定》
《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》
其他：
"政府信息公開" 的表現形式
政府公開信息
已公開現行文件
政府公開信息與已公開現行文件：
政府公開信息是指政府機關掌握并應向社會公開的，與經濟、社會管理和公共服務相關的，以各種載體反映的內容。
已公開現行文件是指黨政機關、立法機關等機構形成的，與經濟建設、社會發展和群眾利益密切相關的公開性有效文件。
相同點：
政府公開信息和已公開現行文件均主要來源于政府部門在經濟、社會管理和公共服務中形成的文件，以公開方式為公民、法人和社會組織提供利用，目是為了保障公眾知情權，維護其合法權益，促進政務信息公開。
不同點：
政府公開信息是指信息內容，不強調載體形式，一份文件、一條數據、一則消息都可以是公開信息。
現行文件則是指反映公開性內容的記錄，是信息內容與載體形式的統一體。
政府公開信息出自政府部門，來源單一，現行文件源自黨政機關、立法機關等，來源多樣。
關系：
現行文件內容包括政府公開信息，但又不限于此，更大范圍地覆蓋了行政當局運行的方方面面，這是典型的"中國特色"。
政府信息公開的必要性：
作為信息的擁有者和管理者，政府本身占有和控制著大量的信息。有關專家認為，通行于網絡上的80%的有效信息掌握在政府手中，而政府的信息絕大部分存在于檔案館中。
信息的價值在于其流動性和共享性，流動性越強，信息的價值也就越能得到體現。這就要求政府信息公開，政府與社會共享信息資源。
在網絡時代，政府信息公開不僅具有民主價值，同時還具有信息資源共享、降低獲得信息成本的經濟價值。
二．政府信息公開的渠道
新聞發布會--借助大眾傳媒傳播
官方新聞網站
政府門戶網站
政府綜合檔案館
政府信息公開各種渠道的優缺點：
新聞發布會具有及時發布信息的特點，缺點是無法提供查閱服務。
官方新聞網站信息較全面及時，缺點是不夠深入，整合力度不大。
政府門戶網站信息較全面及時，缺點是不能保存很長時間，而且現階段許多公民并不習慣上網。
綜合檔案館是國家法定公共服務機構，可以查詢歷史和現時比較全面的政府信息；缺點是目前很多檔案館的信息并不及時。
官方新聞網站是傳播的主力軍：
近年來許多政府部門都在大力推進電子政務建設，但是大多自成一體，政府可以公開的信息資源依然掌握在各個部門手中。
新聞網站基于新聞工作的需要，可以匯總各個部門的電子政務信息，有效地整合和對接這些資源，打破"信息孤島"的現象。一定程度上促進了政府的信息傳播。
作為國家通訊社新華社主辦的重點新聞網站，新華網從2001年6月開通了"政府在線"頻道，先后與56家中央部、委、辦、局簽署網站合作協議，每天及時整合政府的最新動態信息，同時為網民與政府之間提供互動橋梁。
新聞網站成為電子政務建設"助推器"：
新華網總裁周錫生在 "2003中國國際電子政務技術與應用大會"上分析說，以新華網為代表的國家重點新聞網站已經成為網上的權威傳播平臺，正在對中國的電子政務建設發展起到獨特的推動、監督和評價作用。
新聞網站24小時全天候發布新聞信息，政務信息是新聞報道的重要來源，因此，這種快速的信息傳播能力可以為應急狀態下的電子政務提供有力支持，使之盡快發揮效力。
政府門戶網站：
"政府門戶網站"和"政府新聞網站"：
政府門戶網站在政府傳播中的作用和地位呈現上升趨勢。在正規性、權威性方面要優于政府新聞網站。
政府新聞網站在政府信息傳播中仍然很重要，是政府門戶網站的有力補充。這是由新聞機構的"管辦"性質所決定。
各級政府建設門戶，以" 整合" 為出發點
各級政府中的各部門，以" 功能" 為出發點
政府網站的問題：
目前我國在推進政府信息公開的改革中，政府網站扮演著越來越重要的作用。但是仍然存在各自為政的現象，主要表現為：
一些政府網站發布信息的作用仍未得到充分的發揮；
有些政府網站承擔了商業網站或專業門戶網站的功能，發生了角色錯位；
有些政府網站承擔了報紙輿論的功能，所登載的內容實際上是在重復媒體的報道；
有些政府網站的內容有限，長期不更新，失去了信息載體的作用。
政府門戶網站和政府網站：
各級政府門戶網站是目前政府公開信息的總導航。它基本上能做到第一時間發布公開信息，但其信息的保留期限卻不長，難以查詢到歷史信息。
各部門建立的政府信息公開網站雖然本部門的信息齊全，但這些網站的數據信息卻是呈離散式分布的，缺乏系統的整合與管理，給需要查詢多個機構信息的公眾造成諸多不便
政府門戶網站的功能構成：
政府門戶網站的功能構成三要素：
政府信息整合功能
交流互動整合功能
行政過程整合功能
政府信息整合功能：
指政府網站根據自身定位，將自身和外部相關信息匯聚起來，以一定的格式在網站上進行展示的活動過程。
信息的來源包括：自產、來自上級、來自下級、橫向協作、其他；
信息整合的要求：權威性、一致性、及時性、
交流互動整合功能：
指網站作為政府相關部門與用戶之間的接觸界面，通過多種模式，在雙方建立起一種溝通交流的渠道，使得網站作為一種新的溝通媒介作用充分發揮的過程。
可以整合的形式包括：
留言板；
論壇（BBS）；
各部門所公布的熱線電話；
首長信箱以及專用郵箱；
聊天室（文字、音頻、視音頻等）
調查投票
嘉賓訪談 …………
政府行政整合功能：
是指以政府網站作為行政事務的"總入口"，以用戶的服務請求作為第一驅動因素，帶動后臺的政府相關部門共同協作，滿足用戶的服務請求的過程。
表現形式：
"一站式"行政審批
并聯審批平臺
協同辦公網絡
中國政府門戶網站的現狀：
幾乎所有的網站只是具備了"政府信息整合功能"，當然整合的深度、廣度、規范度、時效性等有很大差別。典型的如"中央政府門戶網站"。
部分網站具備了"交流互動整合功能"，模式相對來說都比較簡單，功能不完備。比較典型意義的是"首都之窗"的"政風行風熱線"。
只有極少數網站具備了"行政過程的整合功能"。如運行在北京市"市級平臺"上的"網上審批"項目；北京市海淀區的互聯型審批項目-內資企業開業項目。
政府網站的信息整合現狀與問題：
現狀：各網站基本上都制定了比較完備的信息公開制度以及相應的上報、審核制度。基本上保證了信息的來源和出口的一致性。
問題：
對外服務與對內服務的區隔
缺乏統一的信息保存備案與加工機制。
網站內容的正確性、不可否認性、可追溯性等缺乏必要的措施
政府檔案館系統：
政府檔案館將成為未來政府信息傳播的主力軍
檔案信息是政府信息的集大成者
黨中央提出"以信息化帶動工業化"戰略決策以來，國家信息化建設迅速發展，信息高速公路已經鋪架完成，各項硬件設施都已齊備。下一階段的重點將是加大信息資源的建設力度。信息資源建設變成信息化的核心問題。
檔案信息"橫聯百業"，涉及政治、軍事、經濟、文化、科技等國民經濟和社會發展的方方面面。檔案信息是政府信息的集大成者。
政府信息公開產生了新的需求：
政府機構每年根據不同的需求，生產、收集、組織、整理各種政府信息，如政府公報、統計資料、預算、年度計劃書等等，它們具有相當大的參考價值，但是政府信息的傳播渠道也相當分散，缺乏單一獲取的窗口，公眾通常必須查詢數個機構的信息，才能滿足其信息的需求。
如此分散的政府信息傳播渠道給公眾檢索信息造成諸多不便，使得能跨資料庫、跨機構查詢的整合系統平臺的產生成為非常必要。
政府檔案館在建立這一跨機構、跨數據庫的統一平臺方面，有其他部門無法比擬的優勢。
"對電子政務條件下的檔案工作進行深人的思考和實踐，探索利用統一的網絡平臺整合檔案信息資源，最大限度實現信息資源共享有效途徑。"
--國家檔案局局長中央檔案館館長毛福民在全國檔案局長館長會議上的講話
政府檔案館的優勢一：
政府公開信息送交制度保障了各級檔案館的信息來源。
一些地方的各級檔案館已摸索出一套便捷、高效、暢通的送交制度，制定了統一的標準格式，采用了網上報送的新方式，確保了檔案館匯集的信息量更齊全、規范和及時。
政府檔案館的優勢二：
政府檔案館可利用已經建設的檔案目錄中心的系統平臺，有效地匯集所屬各級政府的政府公開信息。
檔案目錄中心建設是指低級政府檔案館將其目錄中心通過電子政務網，實現各級政府檔案目錄中心信息資源的互連互通和分布式共享。
借助檔案目錄中心的系統平臺，將政府公開信息匯集在一個獨立的數據庫內，并通過因特網發布信息，便可在避免重復建設的同時，最大限度地整合原本分散、獨立的各級政府信息。
政府檔案館的優勢三：
隨著"金檔工程"的逐步深入，各級政府檔案館已經擁有專業的檔案信息網站。
網站在匯集大量的檔案信息資源的同時，可以專門開設政府公開信息網上查詢服務系統，能為公眾提供現實和歷史的雙重信息。
利用政府檔案信息網站開設政府公開信息網上集中報送、查詢、申請和咨詢窗口從此變成可能。
將政府檔案館確立為政府信息公開的主力軍的必要性：
可以為公眾，特別是為弱勢群體提供政府公開信息利用方面的獨特優勢；
可以降低各部門分頭設點的管理成本，避免重復建設；
可以實現365天全天候開放，解決機關查閱點"門難進"的問題；
可以聚集歷史和現實信息，使查詢者獲取更全面的信息。
三． 政務信息公開存在的問題
問題：
導致政府信息公開不暢的原因
政務信息公開存在的問題一：
從信息公開的內容看，主動公開的政府信息不夠全面，與公眾的利用需求還存在一定的距離。
各部門公開較多的是屬于業務類的具體行政行為的依據、條件和結果，而對于規劃計劃類的信息公開的較少。特別是有部分應當公開的信息由于政府部門及其工作人員對信息公開工作認識上的偏差而未被公開。
政務信息公開存在的問題二：
從信息公開的渠道看，不同渠道的公開內容不夠均衡。
目前，政府信息的公開渠道主要偏重于網上公開。一些部門尚未向同級檔案館按時送交主動公開的信息目錄及全文，致使各級政府檔案館在信息缺門、更新不及時的情況下，難以形成公開信息集聚和查詢效應。
政務信息公開存在的問題三：
我國各級政府上網的信息量普遍較少，信息檢索、信息服務的功能較弱，更沒有將所有政府信息資源數據庫以單一窗口檢索（跨庫檢索）的機制。
政務信息公開存在的其他問題
此外，政府信息公開還存在著辦理申請不夠順暢、更新維護不夠及時、網上公布不夠規范等問題。
可見，目前政府信息公開制度尚不完善，仍需采取拓寬公開渠道、創新公開方法、豐富公開形式等方式建立完善而長效的工作機制，將此項工作引向深入。
導致政府信息公開不暢的原因
缺乏統一的組織管理機構
沒有制定有效合理的的備案利用機制
歷史形成的各自獨自建設，形成了信息孤島
信息再利用的意識不到位
沒有形成有效的知識管理的氛圍
四．意見和建議
構建覆蓋全國的政務信息公開網絡
加快政府信息的內部傳遞速度
建設電子文件中心服務大眾
建設統一的信息檢索窗口
建立負責協調溝通的部門
構建覆蓋全國的政務信息公開網絡：
逐步在全國建立起區域性、多層次、分布式、規范化的各類檔案數據群，并通過各類信息網絡平臺實現檔案信息資源共享。
促進檔案信息資源利用，不斷充實檔案信息服務內容，充分利用網絡提供利用服務，構建政府內部檔案信息共享平臺，加強利用場所和設施建設。
加快政府信息的內部傳遞速度：
政府信息公開的及時性，客觀上要求檔案館盡快接收公開信息的電子文本。政府公開信息的數字化處理則應當從源頭抓起，以直接接收的方式來完成。
順利收集電子文本的關鍵是及時性和統一性，檔案館可與政府機關協商建立及時接收與送交的長效機制，以在線和離線等多種途徑方便信息轉接；同時，會同有關部門制定統一的數據結構標準，便于盡快建立數據庫管理系統。
建設統一的信息檢索窗口
建設一個能實現對政府公開信息"一站式"集中查詢平臺，提供有效的政府信息指引服務。
應在制定政府信息公開化原則和法規的基礎上，統一信息資源建設的標準，如信息描述標準、系統規格書、控制詞表等，為實現單一窗口檢索機制，即跨庫檢索打下良好的基礎。
建設電子文件中心服務大眾
依托電子政務網實現電子文件及數字化檔案資源在網上的發布和傳送。
在電子文件中心，各單位可以及時將可公開的非涉密性文件向社會各界公布，可以有效地發揮文件信息的現行效用，促進信息資源的共享。
建立負責協調溝通的部門：
由于實現跨庫檢索機制一般采用分散式系統構架，機構各自負責建設和維護數據庫，因此需要建立負責協調溝通的部門，
掌握信息資源的各政府部門也須有相應的CIO來全面負責本部門信息資源的建設，包括信息資源的開發、數字化的建設是否符合規范和標準，已建數據庫的更新和維護等等。
請不吝指導！
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【注釋】
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作者聯系方法：中國科學院信息中心《電子政務》編輯部
13311160005 davidshang@163.com
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