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政府信息公開研究 |
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行政性文件公開的理論與實踐 |
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政府文件利用中心 |
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| 深圳市檔案館 |
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2002年9月，深圳市正式成立了我國首家"文件中心"，在檔案事業體制中具有開創性的意義。"文件中心"是一種社會化、集約化和專業化的文件檔案管理機構，它的設置不像單位檔案室隸屬于一個文件形成單位，而是按地區或按系統建立的介于文件形成單位和地方綜合性檔案館之間的一種過渡性文件檔案管理機構。目前全世界許多國家采用這種組織形式。深圳成立"文件中心"是在同國際接軌中邁出的重要一步。
一、成立文件中心的實踐和理論依據
（一）實踐依據
"文件中心"最早誕生于第二次世界大戰時期的美國，其歷史雖不長，但在世界范圍內顯示了旺盛的生命力。目前，美國、加拿大、英國、法國、俄羅斯、新加坡等數十個國家都建立了文件中心或類似的機構。"文件中心"能在許多國家得到推行，根本原因是它具有"經濟、高效"的突出優點。所謂"經濟"，表現為大大節省了各機關專設保管機構耗費的人、財、物資源。美國曾在保管費用上作過對比，同樣保管1立方英尺的文件，分別由各機關自行保管平均費用是7.66美元，集中在"文件中心"保管只需0.51美元。所謂"高效"，是指不僅節省了保管的費用，而且還實現了資源聯合，能體現出規模效益。國際檔案理事會通過對幾十個成員國進行調查，評價"文件中心"具有經濟、高效的優點，是保存半現行文件的最經濟，最令人滿意的現代新型文件管理機構。受國外"文件中心"的啟發，80年代以來，我國陸續出現了甘肅永靖縣、河北省張家口地區、四川省長壽縣縣直機關、吉林市船營區直機關聯合檔案室等帶有文件中心色彩的文件檔案管理機構。而1998年深圳市檔案局建立的"文檔資料服務中心"則是全國第一個"文件中心"的雛形，隨后，北京市昌平縣、江蘇省常熟市、山東省濟南市、青島市、上海、天津、武漢、青島、廣州、珠海等地相繼試辦了"文檔服務中心"之類的文件檔案服務性機構，這些地區的做法效果是喜人的。
（二）理論依據
"文件中心"是"文件生命周期"理論指導下的產物。該理論是40年代初歐美檔案學界提出的，認為文件從其形成到消亡是一個完整的過程，這個過程一般分為三個階段：現行階段（文件形成或文書處理階段），文件處在運轉和承辦過程中，留在產生、收到和承辦的機關、單位；非現行階段（半現行階段），文件處理完畢，機關日常工作不再經常使用，但既不能作最后處理，又不能移交檔案館，由機關或文件中心保存；最后處置階段（銷毀或移交給檔案館永久保存）。我國進入80年代以來，吸收外國文件生命周期的思想，結合我國實際提出來了"文件運動周期"的理論，認為文件從其產生到消亡的運動過程分為四個階段：制作階段（撰寫、設計與繪制、錄制、拍攝、輸入階段）；現實使用階段（現行階段）；暫時保存階段（半現行階段，由形成單位進行歸檔或銷毀處理）；永久保存階段（大部分文件保存期滿經鑒定后作銷毀處理，一部分需永久保存的檔案交由檔案館負責保存）。
"文件生命（運動）周期"理論是對文件實行階段式管理最合理的解釋。處于形成（制作）和文書處理（現實使用）階段的文件，因其原始價值明顯而受到形成機關的重視并給予妥善保管。經最后處置，確定為永久保存的文件，因歷史價值突出也有檔案館作為安身的歸宿。經文書處理處于暫時保存階段的文件，形成機關不再經常使用，卻不能作最后處置，長期累積，遂成包袱。檔案館又不能過早地、玉石不分地接收所有文件。因此，文件在這一階段保存在機關和檔案館都不適宜，而文件中心正好能解決上述矛盾。文件中心所保管的文件仍屬形成機關所有，可以繼續滿足機關的利用需求；保存一定期限后由文件中心與文件形成單位共同鑒定，銷毀無保存價值的文件；與檔案館共同鑒定、精選出有永久保存價值的文件作為檔案，移交檔案館保存。可見，文件中心是連接機關與檔案館的不可或缺的中間環節。
二、深圳市成立文件的必要性和迫切性
隨著市場經濟和社會信息化的發展，我國在文件、檔案管理方面出現了一系列不可回避的矛盾。這些矛盾越來越嚴重地影響了檔案、文件、信息的科學管理和有效利用，有損于檔案文件管理與機關主體工作及社會管理之間的協調性。深圳市同樣遇到了這些矛盾。
（一）文件數量劇增與檔案館管理危機的矛盾。隨著社會管理和各項事業的發展，各類文件呈幾何級數增長，當前更面臨著新型文件--電子文件大量產生的挑戰。從而出現了被文獻情報界稱之為"情報爆炸"和"情報障礙"等諸多社會現象，其直接表現是各級檔案館館藏超負荷，檔案文件的整理、鑒定、保護、縮微、檢索等各種業務環節和設備、設施的添置、更新壓力日增，不堪負擔。以建館時間不長，規模不大的深圳市檔案館為例，1994年建成新館時僅有檔案9000多卷。1995年至1998年接收了深圳建市以來第一周期（1985年底以前）的檔案共112個全宗60146卷。2000年開始進行第二周期檔案接收工作，目前館藏各類檔案已達20多萬卷，年均增加近3萬卷。按我館現有真空充氮消毒要每周消毒880卷、現有縮微拍攝設備進行拍攝的數量計算，一年進館的檔案消毒需34周（255天），縮微拍攝需750天；用計算機進行文件級輸入需4人500天才能完成。按此速度計算，20年后館藏檔案將達到80多萬卷，庫房危機和管理上的窘迫會更加嚴峻。
（二）檔案館只能有選擇地接收檔案與機關移交檔案后仍積累大量文件，難以科學管理和有效利用的矛盾。根據檔案法規定，國家綜合檔案館接收轄區有關機構具有永久保存價值的檔案，而大量不具備永久保存價值的檔案仍由各機關自己保存。即便永久保存的檔案也需在本機關保存10-20年后才移交檔案館。各機關仍然不斷地積累越來越多的檔案文件，在科學管理和有效利用上日益表現出力不從心。例如深圳市某局從1983年成立至2001年年中共形成檔案3017卷，另1368件（按新法整理歸檔的文件），2001年向市檔案館移交1984-1990年形成的永久檔案62卷，還留存2955卷、168件（包括非永久卷和未到移交期的永久卷），留存積累的檔案數量平均每年369卷、171件。該局現有檔案庫房25平方米，柜架23組，已基本充滿。現配備專職檔案員1名，管理和提供利用檔案工作十分緊張。按此增長速度推算，20年后該局留存積累的檔案文件數量將相當于現在2.5倍，需要大量地增加庫房和柜架，增配專職管理人員。根據當前正在進行的機構改革精神，這樣配備檔案人員是不可行的。（三）館藏檔案提供利用的滯后性與社會對檔案文件需求時效性的矛盾。檔案法規定，館藏檔案形成滿30年向社會開放。隨著社會生活節奏的加快，公眾對現行文件及未進館檔案的查詢需求日益增多，人們對檔案信息時效性的要求更加迫切。檔案管理現狀同社會需求發生了嚴重脫節，如果沒有一個專門機構來承擔集中管理各部門現行、半現行文件，并向社會公開提供服務的職能，就難以解決這一矛（四） "小而全"的機關檔案管理方式與現代信息處理和傳播技術的矛盾。為了保存現行文件和未進館檔案，各單位都設置了檔案室。這種"小而全"、各自為政的文檔管理機制，功能職責雷同，人員、設備、投資重復，不僅造成了人力、財力的巨大浪費，而且在實際上成為現代信息處理和傳播技術的桎梏，阻礙了現行、半現行文件和辦公自動化產生的即時信息的及時處理和傳播，阻礙了信息資源的共享，是一種信息資源的浪費。
由于上述種種矛盾，使文件在功能、作用上出現了某種程度的異化--本來機關制作文件是為了便于管理，提高行政效率，但文件數量的膨脹、管理機構的重疊，結果卻使文件的保存、管理，成為機關的一個包袱、負擔，影響了管理效率和機關的運轉。 這就迫使人們不得不尋求一種機關和檔案館均能擺脫困境，處于機關和檔案館之間，統一管理和機關文件的新的機構，這種機構目前最好的形式就是"文件中心"。
（三）、深圳市文件中心的成立及其職能
為了與國際慣例接軌，結合深圳市建立市民中心實際，2000年深圳市檔案局向市政府提出了建立深圳市文件中心的建議。該建議立即得到市政府的支持，2001年深圳市政府第三十四屆常務會議決定，在深圳市民中心建立政府文件中心，進駐市民中心的二十多個局級單位不再單獨設置專門檔案室，由"文件中心"對處理完畢的文件進行統一管理，以利于政府信息資源共建共享，提高政府行政效率和水平，降低行政成本。2002年4月深圳市人大常委會通過的《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》第二章第八條規定"市、區政府設立的文件中心，是集中保管與提供利用同級機關、事業單位處理完畢的文件機構"，從而以法律的形式確定了文件中心的地位。2002年9月，深圳市機構編制委員正式下文批準建立"文件中心"（副處級事業單位，人員編制9人）。同時，市政府將市民中心大廈10000㎡劃撥給市檔案局（館）。主要作為"文件中心"和文檔閱覽中心使用。這樣，從根本上解決了"文件中心"的機構設置、辦公場地和人員編制問題。2003年深圳市政府頒布的《政務公開暫行規定》要求把文件中心辦成對市民信息公開的窗口。
根據2002年深圳市人大常委會通過的《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》和深圳市機構編制委員會下發的《關于成立深圳市檔案局文件管理中心的批復》的精神，深圳市文件中心的主要職責為： (一)、負責接收和采集市屬黨政機關、事業單位處理完畢應歸檔的紙質文件和電子文件；
(二)、負責對接收的文件進行分類、鑒定、整理、著錄、索引、編目、統計和保管，對文件實體進行加工、消毒、數字化、縮微處理；
(三)、負責采集各行業、專業信息數據庫，對接收的電子文件進行有序整合和標準化處理，建立目錄中心；
(四)、負責電子文件信息傳輸、存儲和安全維護；
(五)、負責向黨政機關、事業單位及社會組織提供紙質文件和電子文件的查詢利用；
(六)、向市檔案館（及數字檔案館）移交保管期滿,具有永久保存價值的紙質文件和電子文件，并對無保存價值的文件進行鑒定作銷毀處理。
綜上所述，"文件中心"的建立具有以下四方面的意義：1、節約文件保管經費；2、有利于文件資源的整合，體現出規模效益；3、有利于提高政府決策的透明度和行政效率，符合中國入世后對規范政府行為的要求；4、有利于文件檔案服務于社會公眾的時效性,維護民眾的合法權益,符合"三個代表"的重要思想。
三、深圳市文件中心的運作方式
(一)"文件中心"的文件接收范圍和管理方式。
"文件中心"首先要接收市屬一級機構形成的反映其職能活動的文件（含電子文件）。第二步，在必要時還要接收二級單位形成的重要文件。文件中心對移交單位送交的文件，可沿用該單位在檔案館內所占用的全宗序號，分立戶頭，分別集中管理，以便今后向檔案館移交檔案時的對接。凡紙質文件一般在文件處理完畢后向"文件中心" 移交，一年移交一次。電子文件及其元數據，除送交盤片外，還要通過市民中心的政府信息網實行即時在線采集，經過"文件中心電子文件管理系統"處理后進入"電子文件中心"數據庫，并與數字檔案館系統聯接，及時進行信息有序整合加工。要求接收范圍的單位確定一名文檔人員，負責文件的交接和平時查閱文件的聯系工作。根據《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》第四章第二十一條規定"文件中心應當優先保障移交單位利用文件的需要，并為其它機關利用文件提供方便"。在征得文件移交單位的同意后公開。
四、深圳市文件中心的運作方式
(一)"文件中心"的文件接收范圍和管理方式。
"文件中心"首先要接收市屬一級機構形成的反映其職能活動的文件（含電子文件）。第二步，在必要時還要接收二級單位形成的重要文件。
文件中心對移交單位送交的文件，可沿用該單位在檔案館內所占用的全宗序號，分立戶頭，分別集中管理，以便今后向檔案館移交檔案時的對接。凡紙質文件一般在文件處理完畢后向"文件中心" 移交，一年移交一次。電子文件及其元數據，除送交盤片外，還要通過市民中心的政府信息網實行即時在線采集，經過"文件中心電子文件管理系統"處理后進入"電子文件中心"數據庫，并與數字檔案館系統聯接，及時進行信息有序整合加工。要求接收范圍的單位確定一名文檔人員，負責文件的交接和平時查閱文件的聯系工作。根據《深圳經濟特區檔案與文件收集利用條例》第四章第二十一條規定"文件中心應當優先保障移交單位利用文件的需要，并為其它機關利用文件提供方便"。在征得文件移交單位的同意后，為其他社會組織和個人提供非涉密文件服務。
（四）、文件的交接時間和方式。
1、交接時間。納入"文件中心"管理范圍的單位，應將當年辦理完畢需要歸檔的文件于第二年六月底前向中心移交。
2、 交接方式。移交單位在移交前按照最新頒布的《歸檔文件整理規則》對文件進行初步分類、整理，編制"移交清冊"，對文件標明保管期限和密級，以及是否可向社會公開及公開時間。電子文件移交前需下載到規定的載體上。"文件中心"接收人員需根據"移交清冊"進行檢查驗收，以確保載體與信息的質量。對檢驗不合格者，應退回形成單位重新制作。交接雙方需根據"移交清冊"清點核對，并在交接文據上簽名蓋章，交接文據一式兩份，分別由文件形成單位和"文件中心"保管。
3、文件中心提供文件利用服務方式。包括：在"文件中心"內查找利用、網上查閱、電傳或郵寄、提供文件證明、編纂文件專題匯編和參考資料、舉辦專題展覽、提供文件信息咨詢服務等。
五、深圳市文件中心與各方面的關系
"文件中心"應處理好與有關各方面的關系，以便協調運作，取得最佳效果。
（一）與移交單位的關系。"文件中心"將取代在市民中心辦公的各機關單位檔案室，對移交單位是一種服務的關系，服務的效果取決于雙方配合的程度。因此要求各移交單位密切配合"文件中心"，做好文件的送交工作，按規定的時限（一般為一年一次）和范圍（一般為應歸檔文件），由移交單位的文檔人員將文件送交"文件中心"；"文件中心"負責文件的整理、編目和信息開發。"文件中心"保管的文件仍歸移交單位所有，主要為該移交單位提供利用，其它單位如需利用，需經該移交單位同意。
（二）與市綜合檔案館的關系。"文件中心"與市綜合檔案館均為市檔案局管理下的事業單位，在業務分工上，市檔案館是歷史檔案的永久保管和利用基地，市"文件中心"是半現行文件保管和提供利用中心。"文件中心"保管到期的文件經鑒定、挑選，將其中有永久保存價值的部分移交市檔案館。在鑒定工作中，到期文件目錄由"文件中心"提供，鑒定人員由"文件中心"、文件形成單位和檔案館共同組成，最終決定能否進館的裁定者是檔案館。在文檔保護技術上、數據加工技術方面，雙方可互通有無。
（三）與市檔案局的關系。"文件中心"的行政和業務受市檔案局管理，同檔案局、檔案館分別掛牌，在業務活動上具有相對的獨立性。 "文件中心"承擔文件管理的業務工作，向檔案局報送計劃，報告工作，向檔案局負責。
（四）"文件中心系統"與"數字檔案館系統"的關系。這是有密切聯系的兩個并行系統，前者是后者數據信息資源庫的重要來源之一；后者是前者信息的加工廠及整合部。通過電子文件及其元數據軟盤移交和信息的在線接收，建立"電子文件中心"信息庫，并與"數字檔案館"進行信息交換和聯網，實現信息的有序分類及規范化管理，更好地為社會多元化需求提供優質高效的服務。為其他社會組織和個人提供非涉密文件服務。
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【注釋】
注：（此文原引自深圳市檔案館網，題目略加修改） |
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