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政府信息公開研究 |
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論知情權的法律邊緣 |
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羅冰眉 |
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去年，中央電視臺《經濟半小時》節目播放了央視記者采訪信息產業部某副司長時的對話。當記者問最近一次電信資費調整后的價格是由誰定的，這位副司長回答是，開過聽證會，"是全國人民定的"，并且說："對這個資費調整，從老百姓的情緒來看大多數人還是非常滿意的。"可事實上調價前的聽證會舉行得非常神秘，聽證的時間、地點，什么人參加，組織者是誰，一切均在暗箱中操作。據媒體調查及輿論反應，大多數人對這次價格調整并不很滿意，因為一些百姓期望的，與百姓利益他關的資費并未見得調整。由此真應了一句老話：人民、人民，多少不公正借汝名以行。我們的一些國家機關及工作人員并非不知自己的作為并不代表民意，卻總愛借"代表民意"的帽子隨意往百姓頭上扣，而這種隨意恰恰體現了對民意的輕慢、蔑視，其背后實際也隱藏著國家權力的行使者對百姓知情權的漠視。
一、知情權的概念及現狀
公民知情權，是指公民對于國家的重要決策、重要事務以及社會上當前發生的與公民權利和利益密切相關的重大事件，有了解和知悉的權利。具體講，知情權不僅僅局限于知道和了解國家的法律、法規以及執政黨的大政方針，還應當包括國家機關所常握的一切關系到公民權利和利益、公民個人想了解或者應當讓公民個人了解的各種信息。從憲政民主制度的角度來看，生存權、政治權利和自由以及社會文化權利等基本人權為人所必需，而知情權則是個人生存權與發展權的一部分，應作為公民的基本權利之一，是公民參與國家管理、保護自身利益的前提，為法律確認與保障并使之切實實現 提高，知情權自然延伸到各種事務上。有較早的村務公開、警務公開，有眼下展開的聲勢較大的政務公開、審判公開和檢務公開，以及各重點城市每天公布的空氣污染指數，一定程度上體現了對公民知情權的稱重。不過，在現實生活中我們 的知情權面臨的現狀卻不容樂觀：
1、受傳統統治理念的影響，國家機關對公民的知情權還不夠重視。在封建專制時代，統治者推行愚民政策，"民可使由之，不可使知之"，官場之中，四海之內，到底發生多少、發生怎樣的故事，老百姓無從知道，也無權知道。時至今日，各國家機關仍普遍習慣地認為：管理是我們的事，老百姓知道的越少越容易管理，社會也趨于穩定。漠視百姓知情權的封建意識仍盤踞在一些現代"公仆"的腦海里。所以就出現了：公民本人無權調閱自己的人事檔案；大量堆滿桌上和地角的涉及公眾利益的登記資料、調查結果、統計數字及各類規范性、非規范性文件，卻被蓋上"保密"的印戳，當我們前去了解情況時，得到的答復往往是"保密"，或者"這要請示領導"，或者"這是機密，不能外傳"。而現實能做列的讓老百姓知情，卻成了一種新潮的舉措，或是某個機關、某個領導的恩準，而不是把它當作義務或責任。
2、公民參與國家管理的意識尚待提高。應該承認，在我國進入20世紀80年代以來，作為執政黨的中國共產黨重新重視社會主義民主政治的建設，恢復并逐步健全各項民主政 治制度，為公民參與管理和治理國家、社會提供了機會和途徑。然而，被再次確認為國家主人的中國公民參與政治活動的熱情，與五、六十年代相比，反而降低了，不僅表現在對開會、政治學習等活動的厭惡和反感及一些抵制上，而且在選舉人民代表這種基本的真正的"國家大事"上，也是被動地參加投票選舉，仿佛不是在行使自己的權利，更象是極不情愿地完成一項任務，其他方面的政治參與就更不用提了。究其原因，一方面是我國公民的行使民主的能力較差，畢竟有四分之一的文盲和半文盲啊!另一方面是我國的民主制度不健全，參與機制不完善。中國社會長期以來都是封閉型的高度一元化的社會，政治活動至高無上。這種政治活動的神秘，不可避免地帶來專制傳統。社會主義革命雖然打破了這種傳統，確立了民主政治所必需的國體和政體，但由于經歷幾十年的曲折，一直沒有建立完善的參與機制。人民代表大會制度，是現階段中國公民最主要的參與國家管理的途徑，但這種制度自身還很不完善。還存在著一些與民主原則不符合的東西，這可以說是現階段公民政治熱情不高、參與意識淡化的根本原因。
3、缺乏必要的法律支持。知情權作為一項權利，發展得較晚，是在二戰以后才出現的概念，但真正被廣泛使用是在1951年，當時的紐約《先驅淪壇報》的法律顧問、新聞法權威哈羅爾德·克洛斯出版了《國民知情權--進入公共記錄及審議過程的法上的權利》一書之后。對于我國社會而言，公民的知情權仍然咫于新鮮事物，還僅停留在理淪層面，一般地認為這是一種抽象的權利，用在法律條文中是否適當。該如何界定并轉化為具體權利，須采取拘謹的態度。所以，實際上，公民的知情權目前在我國仍缺乏現實的法律支撐，還沒有明確地被認定為公民實在的基本權利。根據我國1988年全四人大常務委員會通過的《保密法》，堅持保密為原則，公開為例外，使信息公開的主動權完全球握在國家機關手中，至于公開什么，公開多少，公開到什么程度，什么時候公開，對什么人公開等等、-切都出國家機關門己說了算，缺乏法律的規范和約束。
二、知情權的法律邊界
(一)知情權與隱私權
隱私權，又稱個人生活秘密權或私生活秘密權，是指公民的個人生活秘密和個人生活自由不受侵犯的權利，具有專屬性、秘密性、可放棄性。知情權作為一種積極的權利，通過主體的積極作為達到 權利的實現狀態，而隱私權是一種消極權利，即只要享有隱私權的主體之外的其他人履行了不作為的義務，它就可得到保護。因此，一方的知情權的攻擊性勢必與對方隱私權的防守性產生沖突。知情權和隱私權的保護從理論基礎上看，均立足于公民自由權的行使和保障。公民通過知情以實現主體在現在和將來的社會生活中獲得更大、更多的自由；隱私權卻是現存自由狀態不被侵犯的屏障。社會的發展和社會秩序的維持又是在不同公民之間的互動過程中實現的。任何一個公民都希望一方面保護自己的隱私，另一方面又要求了解自己應該知道的一切，包括他人的某些隱私。這兩種權利在現代法治社會的沖突從未間斷，其實質上是一個關系客觀存在的相關主體之間的權利分配與平衡問題。一方權利(知情權)的增加，則意味著另一方權利(隱私權)的減少。由于二者是分屬不同主體所享有，這種沖
突的解決就必須有一個可資參考的標準思格斯曾經提出了一個處理個人隱私與新聞報道相互關系的原則：個人隱私一般應受保護，但當個人私事甚至隱私與最重要的公共利益--政治生活發生聯系的時候，個人的私事就已經不是一般意義的私事，而屬于政治的一部分，它不受隱私權的保護，應成為歷史記載和新聞報道不可回避的內容。司法實踐中，美國有多個判例劃分知情權或公開化與隱私權的界限。1967年美國聯邦最高法院提出了一個新的標準：在涉及隱私權的案件中，如果原告不能證明新聞報道中的錯誤是出于被告的故意或輕率，根據憲法第一修正案，被告對于新聞報道的錯誤可以免受侵害隱私權的起訴。公開私人事務侵害隱私權應有以下方面的要素：(1)公開私人事務必須是在公眾中公開，而不是私下傳播，質言之即必須公開化；(2)其所公開的事務必須是私人事務而不是公開事務；(3)其所公開的事務必然引起正常人通常的感情上的不愉快和反感。而美國學者威廉·普羅澤認為：對私生活權的侵權行為有以下四種：
(1)打擾原告的孤獨生活或隱居；
(2)未經授權公開泄露私人的不宜公開的事實；
(3)公開那些在公眾心目中會產生對原告的錯誤看法的材料；
(4)被告人為得到利益或好處而盜用原告姓名或肖像。
基于上述分析，結合我國的具體情況，處理知情權與隱私權的關系，需要遵循以下原則：
第一，社會政治及公共利益原則。一個人的隱私是否受法律保護及保護的范圍應該依個人的社會角色而定。當一個公民不具有代表國家機關行使職權的身份時，其個人隱私是真正意義上的隱私，因為它與公共利益及政治民主法治化無關；但一個公民擔任一定國家機關職務時，其原來屬于隱私權范圍的某些隱私因與公共利益及政治民主有關而具有應公開的屬性。
第二，利益衡量原則。"法律保障的不只是經濟利益，而是極其多樣的利益：從保障最基本的人身安全，到保障個人名譽，或神的名譽等純粹精神的東西，等等。而且，法律還保障政治的、宗教的、家庭的和其他權威的地位，以及任何在經濟上限定的社會地位。"因此，利益衡量是對一定權利保障的多樣性利益的綜合權衡對比。在公法中的訴訟領域和私法領域，利益衡量是確定法律優先保護哪種權利的主要標準。利益衡量中還有潛在利益威脅問題。如丈夫的不軌行為對妻子可帶來潛在健康乃至生命威脅如（性病)。因此，妻子的知情權應具有優先性。
第三，權利協調原則。一般情況下，知情權與隱私權所體現的利益依據一定社會的道德原則和價值位次可以得出誰具有優先性。但在有些情況下，特別是私法領域中，由于二者的權利價值孰優孰劣，難以比較，此時，便應當通過利益協調的方式將知情權與隱私權加以衡乎。首先要將二者的權利給予必要的限制，實行最低限度的必要知情和最大限度地減少對隱私權的侵犯。如在非婚生子女的知情權與其父母的隱私權沖突中，協調二者權利的方法是：使子女對自己的親生父親有一個很必要的最低限度的認識，同時將其知悉情況嚴格限定在"子女"這一范圍之內，從而使隱私權得到最大限度保護，因為除子女外，別人在法律上沒有必要知道其母和生父過去的關系。
第四，人格尊嚴原則。人格尊嚴是人權的核心內容之一，在處理隱私權與知情權關系時尤應遵循。如在新聞報道中，基于維護政治民主和法治的要求，對不良現象的報道可以涉及某些個人的隱私，但不得以傷害他人人格尊嚴為目的。尊嚴最能使人高尚起來，使他的活動和他的一切努力具有高尚的品質。保護人格尊嚴，其基本點是"成為一個人，并尊敬他人為人。"隱私的揭露應盡量客觀，一般化，不能過分詳細、語言應多用中性詞，因為隱私本來是一種客觀的個人行為和牙暇。有些隱私特別是無關宏旨的細節如果有損他人人格，則不宜公開報道。
(二)知情權與商業秘密
由于作為市場交易之核心要義的意思自治是以對交易對方真實意思與外在情形的知悉為前提的，而任何私法主體均有其自身不可泄露之商業秘密，于是，在知情權與商業秘密之間如何分界便成為確定知情權法律邊界必須回答的一個重要問題。所謂商業秘密，是指不為公眾所知悉，能為權利人帶來經濟利益，具有實用性并經權利人采取保密措施的技術信息和經營信息。它具有：秘密性、實用性、保密性和合法性。
我們認為確立知情權與商業秘密的界限、處理知情權與商業秘密的沖突，應堅持以下原則：
1．最低限度的知情原則。商業秘密是法人(組織)存在和發展的重要條件之一，是能帶來巨大財富的關鍵因素，但商業秘密的過分絕對化狀態，不僅使消費者對法人(組織)的產品或信譽產生懷疑，更有可能使其違法操作從而殃及廣大民眾的生命、財產安全。因此必要的信息披露，不僅有利于廠 (商)家的產品(商品)迅速占領市場，而且也對消費者的認同產生積極作用。最低限度的知情確保在紛繁復雜的市場經濟中交易雙方節約交易成本，因為必要的信息打消了消費者的疑慮，激發其購買欲，增加了交易的速度和安全性，減少了日后引發爭議的可能性，因此能盡早遏制交易成本的增加。同時，最低限度的知情原則確保法人(組織)的商業秘密的關鍵部分不被泄露，依然保持了其市場競爭力。再者，最低限度的知情是消費者的知情權與法人(組織)的商業秘密二者兼顧的最佳處理方式。
2．保密原則。對于單位職工來說，知悉本單位的商業秘密是工作的內容之一，但同時負有對商業秘密保密的義務。另外，因交易或合作的需要，雙方需互知其商業秘密的也應承擔互相保密的義務。保密原則不是拒絕知情，而是拒絕無關的知情，是應當的知情與應保護的商業秘密的有機統一。保密原則既將必要人員的知情權行使置于可接受的程度，也使商業秘密具有其應有的市場價值。保密原則的適用，加強了知情者的義務，它要求知情者不僅在現在而且在將來一定時期乃至永遠都要嚴守只有自己知道的商業秘密，不得對外泄露和利用其為自己盈利。否則，便構成侵犯商業秘密并因此承擔責任。
3．公共利益原則。任何商業秘密的持有者不能借口商業秘密拒絕國家行政管理機關的調查、詢問和檢查，也不能運用有損公眾健康、破壞社會經濟、生產、生活秩序的經營信息。如果涉及違法內容，比如食品中添加毒品原料，那么，任何公民、法人和其它組織均可行使知情權，加以舉報或披露并由國家執法機關加以嚴懲。為了公共利益，必要時國家行政管理機關可要求法人(組織)提供詳細技術資料由專家簽定技術的安全性、先進性和健康性，同時對于用違法方式進行經營，不管其經營信息多么具有秘密性，任何公民、法人和其它組織都有知情并舉報的權利。因此，一切商業秘密必須具有合法性，同時客觀上有利于公共利益的健康發展。
(三)知情權與安全
當知情權的觸角不斷伸向生活的各個角落時，人的自我實現和社會實現達到最高程度的和諧。然而，知情權主體的分散性和知情權行使后果的不確定性又可能帶來與知情良好目的相反的結果，而這種可能性最容易發生在需要基于公共或集體安全而產生的領域。尤其是有些需要絕對安全的領域會在不同程度上限制知情權的行使。因此，從安全的法律視角來思考知情權的可及程度是十分必要的。
安全是其他法律價值實現的根基。"安全有助于使人們享有諸如生命、財產、自由和平等等其他價值的狀況穩定化并盡可能地維持下去。"霍布斯認為"人民的安全乃是至高無上的法律。"法律的安全目的所關注的是堅決保護重大的需要和利益。"從最低限度來講，人之幸福要求有足夠的秩序以確保諸如糧食生產、住房以及孩子撫養等基本需要得到滿足；這一要求只有在日常生活達致一定程度的安全、和平及有序的基礎上才能加以實現，而無法在持續的動亂和沖突狀況中予以實現。"
在現實生活中基于安全的需要，表現出知情權的限制和擴張兩種截然不同的情況�；趪野踩恼w利益，需要限制一般的公民對重大安全領域的知情權，這種限制知悉權的目的是為求得整個國家(共同體)長久的安全效果，其典型表現在國家防務安全領域；另一種是在社會保障制度領域，該領域安全的舉措的有效性與個體的知情緊密相關，每一個公民充分知悉該制度以使這種制度為人民普遍提供生活、養老等安全利益和價值的認同。質言之，二者是達到安全的不同方式--消極方式和積極方式。另外，網絡時代的網絡安全與網上知情權問題也發生著沖突，知情應以不侵犯網絡安全為前提；如果知情導致網絡安全性降低，則該知情必須受到限制，如通過侵入別人電子郵件窺其內容的行為應被禁止。隨著電子商務的不斷發展，電子購物的知悉行為與安全交易應協調一致。
三、知情權在中國的法律缺失與對策
知情權在中國雖已逐步引起關注并被個別法律規范所接納，但總體而言，其主要還停留在理論層面，缺乏系統的法律支撐，沒有被確認為公民的基本權利，這不僅與我國已加入的兩個國際人權公約的內容要求存在較大差距和不諧調之處，而且更會給信息社會里的普通公民帶來重大消極影響：由于不知與自身利益密切相關的重要情況，因而無法理性地安排自己的生活，不能很好地保護自己的權利和利益，甚至會遭受重大的人身和財產損失，而這種損失在政府及有關組織與個人真實地公開相關的信息的情況下本來是可以減少和避免的。
當前，知情權在我國的法律缺失主要表現在：第一，理論缺失。法律的發展催生了法律理論，反過來，法律理論的研究指導和完善法律規范的科學性和調控功能。盡管一般公民都知道并呼喚知情權，但至今沒有系統地從理論上對知情權進行全面、系統闡述，這不能不說是一法學理論的一個嚴重不足。由于法學理論研究的滯后，加之知情權至今仍不被作為一項基本權利看待，導致法律實踐中對知情權的保障尤其是在其范圍、方式與限度的確認上缺少依據，造成公民權利的流失。第二，立法缺失。特別是在公法領域中，憲法和行政法規對它的規定幾乎是空白，在公法的其他法律部門亦難以發現；而知情權的私法規范也極為罕見，甚至被有的人認為它不是一項私法上的權利。第三，司法空位。由于我國的司法傾向于大陸法系的模式，缺少"法官造法"的法治環境和人文條件，立法缺失，必然帶來司法空白。其現實的表現是回避，如考生韓延萍為了獲得自己考試成績的知情權，將山東省學位委員會、全國學位與研究生教育發展中心推上了被告席，狀告其教育行政拒絕一案，法院一審行政判決：駁回韓延萍的訴訟請求。在私法領域中，盡管有極少量法規如《消費者權益保障法》中有知情權的規定，但司法解釋未能進一步細化，更沒有上升到基本法律這一高位階的法律層次來加以確認，這為司法實踐帶來極大不便。尤其關鍵的是在比較棘手醫患法律關系、勞動法律關系中，對弱勢一方(患者、勞動者)的知情權采取回避乃至漠視的態度，這與法治社會里平等主體問權利義務的一致性極不相稱。
為此，通過立法將其確立為一項實在權利便成為一項緊迫的法律任務。
首先，中國成為國際人權公約締約國的事實為我國從立法上確認公民的知情權提供了法律坐標。1948年《世界人權宣言》第19條明確規定："人人有主張及發表自由之權；此項權利包括保護主張而不受干涉之自由，及經由任何方法不分國界以尋求、接受并傳播消息意見之自由。"而1966年的《公民及政治權利國際盟約》第19條將此項自由(權利)進一步細化，該條第二款規定："人人有發表自由之權利2此種權利包括以語言、文字或出版物、藝術或自己選擇之其他方式，不分國界，尋求、接受及傳播各種消息及思想之自由。"第三款補充該自由行使之界限："本條第二項所載權利之行使，附有特別責任及義務，故得予以某種限制，但此種限制以經法律規定，且為下列各項所必要者為限：(a)尊重他人權利和名譽；(b)保障國家安全或公共秩序、或公共衛生或風化。"公約的以上條款對知情權進行了原財性卻十分明確的規定。中國作為國際人權公約的締約國之一，有義務遵守公約的規定，并履行其莊重承諾，明確知情權立法的緊迫性，及時將這一公約的規定轉化為國內法，具體化為法律原則與法律規則，對公民的行為提供規范指引。確認知情權已日益成為促進政治、經濟發展和人權保障的國際潮流，中國作為全球化浪潮中的不可低估的成員，理所當然地應用強制力的法律規范來體現和保障知情權。
第二，深化知情權的法理研究。從理論上明確知情權的權利屬性，因為"對于任何權利，都必須有可能說出何種作為或不作為將構成對它的侵犯，如果沒有此種作為或不作為可以證實，那么，就不存在一項權利。知情權作為一項普遍性的權利，在公民民主生活和社會生活領域中以道德規范或要求的形式不斷顯現。要深刻揭示知情權的人權本質、法律特征，特別是對知情權與其它權利發生沖突時的價值選擇進行理論探討，尤其是從法理學的高度將法律關切人的尊嚴與公共利益的保護二者協調起來，為知情權的司法實踐提供理論支撐。
第三，知情權的法律化、規范化。良法是法治社會的基本要求，"依法治國實質上是良法治國"。知情權的法律規范首先應服務于良法的價值準則，使知情權的法律規定體現法治的人權本質。構建良性的知情權法律規范應從以下四個方面著手：(1)明確知情權的主體。知情權的權利主體只能是公民、法人(或其他社會組織)，其義務主體(相對方)是國家公共權力執掌者或者是有義務提供相關信息的公民、法人或其它組織。國家權力機關行使職權時對信息的獲取是通過行使其權力方式來實現的，因而不能作為知情權的權利主體而只能是義務主體。(2)嚴格設定知情權的行使范圍。從知情權本身而言，要明確權利主體應當知道和不應當知道的信息內容。同時，要把知情權同容易與其發生沖突的相關權利嚴格區分開來。可以通過設定若干基本處理原則和標準進行規范指引和司法指導。(3)明確設定知情權的行使方式。法律應該為知情權的實現提供一個合理、合法、高效的途徑。知情權的行使方式從總體上而言，可分為主動方式和被動方式。主動方式的行使是通過權利主體以積極作為的方式如要求、申請等獲取相關信息。被動方式的行使要求相關信息的占有者主動向知情權的享有者進行適當方式的告知。(4)規定對知情權造成損害的侵權責任。有權利必有救濟，沒有救濟的權利不是現實的權利。對侵權者承擔的責任按其涉及的不同法律關系及造成損害的程度的不同而分別設定為：民事責任、刑事責任和行政責任，應在立法上予以細化，以明確責任界限和責任方式及救濟程序。
第四，發揮司法職能，強化對知情權的司法保護。盡管我國沒有英美法系"法官造法"的司法模式，但依據法理和一般法律原則，在不違反立法精神的條件下，對涉及知情權的案件可以通過法官適度的自由裁量權的法律進行處理。"在各個案件中，通過權衡各項具體利益而確定。對公共利益的追求是否普遍地應該得到優先權，……還需要確定，所提議的對私人生活范圍的侵擾與該案件的重要性是否相稱……。"司法實踐是發展法律權利的重要途徑，因為司法實踐無時無刻不面對瞬息萬變的社會生活，"在每一案件中，法院都必須考慮所尋求的救濟的適當性或任何其他可資適用救濟的適當性。"。它能通過令公民信服的具有權威性的判斷形式，對受損害的正當權利進行救濟。在知情權的立法體系尚未被完整地構建起來以前，我們不能坐視知情權難以獲得救濟的不良現實狀況，可從既有法律原則、立法精神出發在符合公平正義之法律理念的前提下，運用司法手段最大限度地確認和保障知情權，實現知情權的司法救濟。當然，這畢竟是權宜之計，與知情權在人權體系中的基礎性價值是不相匹配的。為此，還應從長計議，在建構知情權法律制度時，以正義與高效的法律理念將知情權推向司法實踐的強力保障系統之中。
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【注釋】
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【參考文獻】
1.劉迪，現代西方新聞法制概述.M.北京：中國法制出版社，1998.5
2.林一剛，知情權.M.人民法院報，2002-5-13
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