|
[摘 要] 我國至今沒有建立政府出版物的概念，對政府出版物的著作權就無從談起。但是現有的著作權法中已經有與政府出版物相關的著作權條款，可以此為依據進行討論。對政府出版物著作權歸屬，許多國家有著各自不同的立法政策，我國臺灣省也有較為詳細的法律法規。本文對美國、英國及日本等國家和我國臺灣地區著作權法對政府出版物歸屬問題做簡要介紹，并對我國政府出版物著作權的歸屬提出幾點思考。
[關鍵詞] 政府出版物、著作權、著作權歸屬
[Keywords] government publications、copyright、ownership of copyright
政府出版物是公眾獲得政府信息的重要渠道，其傳播與利用在民主化進程 中扮演著重要角色。隨著政府信息的公開，人們在使用政府出版物的過程中會越來越多的涉及到政府出版物的著作權問題。但在我國，政府出版物的著作權歸屬十分模糊。因此，了解各國政府出版物著作權歸屬，對我國政府出版物著作權的管理和使用具有十分重要的借鑒意義。
一、各國政府出版物著作權歸屬
政府出版物的著作權歸屬在國際上及其他國家早有規定，只是各國有不同的立法而已。從目前世界各國法律規定來看，雖然不同國家和地區在細節上還有不同的規定，但大致上有兩種情形，一類政府出版物不享有著作權，一類政府出版物享有著作權。
各國法律對政府出版物的界定并不一致，但其核心部分可以分為官方發布的法律、法規和行政機關工作人員的職務作品兩類。如國家公布的法律法規、國家的方針政策、規章制度、有關國情的報告、國家權威機構發布的統計資料、外交文書、公務員因職務行為產生的公文等等。
下面就各國法律對這兩類政府出版物著作權歸屬進行考察。
㈠、各國對"法律"著作權歸屬的規定
"法律"是政府出版物中的一個重要組成部分。美國和大部分歐洲國家基于信息自由的原則，以及保護公民知情權的考慮，均于著作權法中規定"法律"不受著作權法保護。丹麥、德國、希臘、意大利、盧森堡、荷蘭、葡萄牙、西班牙及瑞典，均規定"司法判決"不得享有著作權。以英國為代表的一些國家則規定法律享有著作權。
1.法律不享有著作權的情況
美國著作權法第105條規定：美國聯邦政府之任何著作均不享有著作權保護。但不包括因轉讓、遺贈或其他原因而取得著作權之情形。
德國著作權法第5條關于官方著作（Official Works），于第1項規定：法律、命令、官方命令與通知，以及判決及官方做成之判決理由，不受著作權法保護。但為避免官方文件被擅自修改或不當利用，同條第2項規定，著作權法關于禁止修改及注明出處的規定仍應準用。
新西蘭在1994年著作權法中雖然明文規定聯邦或任何部門所完成的著作，其著作權歸皇室所有，但第27條刪除了原有的皇室對法案、法令、判決、國會記錄等的著作權。
日本著作權法第13條規定，相當于下列任何一項的作品，不能根據本章規定成為權利的對象：（１）憲法及其他法令；（２）國家或者地方公共團體的機關所發布的告示、訓令、通知及其他類似的文件；（３）法院的判決、決定、命令和審判以及按照審判手續由行政機關所作出的裁決和決定；（４）前三項所列的翻譯作品和編寫作品，由國家或者地方公共團體的機關所編寫者。 我國臺灣著作權法第9條規定：下列各款不得為著作權之標的：1）憲法、法律、命令或公文；2）中央或地方機關就前款著作作成之翻譯物或編輯物。前項第一款所稱公文，包括公務員于職務上草擬之文告、講稿、新聞稿及其它文書。
我國著作權法第5條規定："本法不適用于：法律、法規，國家機關的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質的文件，及其官方正式譯文。"
2.法律享有著作權的情況
與上述條款相反，英國及英聯邦國家卻申明"法律"受著作權保護。
1911年英國著作權法建立了政府出版物由英皇享有著作權（Crown copyright）的制度，其第18條規定了任何由英皇或政府部門所指示或控制下所完成或發行之著作，其著作權自著作完成時起歸英皇所有。自1912年7月1日起，所有政府出版物均標明"著作權由英皇享有（Crown copyright reserved）"等文字。1956年英國著作權法將由英皇享有著作權之著作定義為"任何由英皇或政府部門所指示或控制下所完成著作，或由英皇或政府部門于大英國首次發行之著作。"
據英國政府部門綠皮書所述，享有著作權的英國政府出版物有：立法與司法資料，例如，國會通過之法律（Act of Parliament）、法規匯編（Statutory Instruments）、命令、赦令書（Command Paper）、政府部門報告書、法院判決與報告等；準立法資料，例如：公路法、政府程序手冊、政府海報、國定中小學課程、政府新聞公告等；公共之政府資訊，例如：新聞公告、政府宣傳簡冊、統計資料、協議文件（Consultative Documents）、政府單位年度報告等；無安全顧慮但未出版之文件資料，例如：可公開之檔案文獻、內閣報告或演講內容等。
皇室享有政府出版物著作權的規定有利于維護政府出版物的權威性，但限制了眾多商業出版機構出版發行政府出版物。
㈡、各國對政府部門職務作品著作權的規定
政府出版物中另一重要部分是因公務活動或職務行為產生的職務作品。各國對這類作品的著作權歸屬也有不同的規定：或規定政府出版物不享有著作權，或根據職務著作的性質不同而享有不同程度的著作權。
1.不享有著作權的情況
美國政府早已認為任何人不得對政府出版物持有特權。其著作權法規定著作權保護并不適用于美國政府的任何著作，即使法院判決的文件也屬無著作權的公共財產。美國國會報告、國會意見、聽證會記錄、國會辯論記錄、國會檔案、法院資料以及由美國具體實施部門--國防部、內政部、勞動部、總統辦公室等出版發行的文件就放在美國政府印刷局（GPO）的網站上供所有人使用。
2.享有著作權的情況
英國及英聯邦國家對政府部門或受雇人員或有勞務契約關系完成的職務作品均享有著作權，其著作權自著作完成時起歸皇室所有。1988年英國著作權法第163條則再修正為"由英皇或政府部門官員或公務員職務上完成之著作。"
新西蘭1994年著作權法第26條明文規定，聯邦或任何政府部門的受雇人員或有勞務契約關系的相關人員所完成的著作，其著作權自著作完成時起歸皇室所有。
澳大利亞1968年著作權法第176條至178條規定，澳洲聯邦或各州所完成之著作，包括在政府指示或控制下，以及出資委托所完成者，其著作權自著作完成時起歸皇室所有。
加拿大1985年著作權法第12條亦明文規定，聯邦或任何政府部門指示或控制（direct or control）下所完成的著作，其著作權自著作完成時起歸英皇所有。
3.部分享有著作權的情況
美國著作權法雖規定美國聯邦政府的任何著作不受著作權法保護，但各州及地方政府并未放棄對政府出版物的著作權保護。英國也并非所有政府出版物一律享有著作權保護。例如，在判決方面，除了憲法法院的法官系屬國會指定，其判決由國會享有著作權，一般法院的判決應不受著作權保護。
臺灣著作權法則根據不同情形對職務作品是否享有著作權規定得非常詳細。例如，不享有著作權的包括公務員于職務上草擬之文告、講稿、新聞稿及其它文書。而"以中央或地方機關或公法人名義公開發表的著作"，如政府之政策白皮書、研究報告或國家公園人文自然調查報告等，則仍受著作權法保護。利用該著作，除有著作權法合理使用的情形外，仍應經該著作財產權人的同意，否則將構成侵權。
二、對我國政府出版物著作權的思考
㈠、我國涉及政府出版物的著作權立法
關于"法律"的著作權歸屬，我國著作權法第5條規定："本法不適用于：法律、法規，國家機關的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質的文件，及其官方正式譯文。"根據上述條款，法律、法規、政府機關決議等文件不受著作權保護，或者說可以自由使用。
關于政府出版物中的職務著作，我國著作權法沒有專門規定，但著作權法對職務作品有明確規定。著作權法第11條規定："由法人或者其他組織主持，代表法人或者其他組織意志創作，并由法人或者其他組織承擔責任的作品，法人或者其他組織視為作者。"著作權法第16條規定："公民為完成法人或者其他組織工作任務所創作的作品是職務作品，除本條第二款的規定以外，著作權由作者享有，但法人或者其他組織有權在其業務范圍內優先使用……。有下列情形之一的職務作品，作者享有署名權，著作權的其他權利由法人或者其他組織享有：（一）主要是利用法人或者其他組織的物質技術條件創作，并由法人或者其他組織承擔責任的工程設計圖、產品設計圖、地圖、計算機軟件等職務作品；（二）法律、行政法規規定或者合同約定著作權由法人或者其他組織享有的職務作品。"
㈡、對"法律"著作權的歸屬與行政法規的抵觸
從屬于民法的著作權法規定來看，"法律"不適用于著作權法，也就是公民或法人有權把"法律"用于印刷出版而不必獲得著作權人的授權。但屬于行政法范圍的《法規匯編編輯出版管理規定》卻對無版權的"法律編輯物"進行規范，規定法律法規匯編要根據國家出版行政管理部門按出版專業分工規定的原則，指定出版社出版。例如，"新聞出版署關于貫徹執行國務院《法規匯編編輯出版管理規定》的通知"規定：由全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會編輯的法律匯編由人民出版社出版；由國務院法制局編輯的行政法規匯編由人民出版社、法律出版社、中國法制出版社和中國民主法制出版社出版……。此時，國家出版行政管理部門實際上是以著作權人的身份授權"法律"出版。這個規定對法律法規匯編的保護超出了《著作權法》對著作權作品的保護，并使政府實際上成為法律法規匯編的惟一提供者。顯然，這與著作權法是相矛盾的。
我國著作權法第5條還明確規定"官方正式譯文"不適用于著作權法，即官方正式譯文也可以自由使用，但實際上如果有人在著述中引用官方正式譯文，著者要向相應的編輯部門說明使用情況。例如，在出版時若要引用《中華人民共和國合同法》官方正式譯文，著者應當向負責編輯的全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會說明使用情況。從著作權法的角度，使用正式官方譯文并不觸犯著作權法，但如果不向有關部門申報就不符合行政管理的規定。
在"法律"的著作權歸屬上，澳大利亞新南威爾士州的做法更為明智。該州雖然在1993年就已放棄了對州法令的著作權保護，但保留了重新主張著作權的權利，并要求該等法令必須被準確地印行，且印制者應明確地標明其非屬官方版本。按照該法，政府既主張官方法律匯編出版的權利，又不排斥非官方版本，只需對非官方版本加以標明，既保護了官方法律文本的權威性，又鼓勵了非官方授權的出版機構傳播法律的行為。
㈢、職務作品著作權歸屬
我國著作權法并沒有專門針對政府出版物中的職務作品做規定。只能根據著作權法進行推論。這類職務作品包括：國家或地方機關因執行公務過程中產生的公文、公務員基于受雇關系在職務上完成的著作等，比照著作權法第16條，作者享有署名權，而著作權的其他權利為創作者所服務的機構。但在實踐中，由于對這類作品沒有明確說明，很容易產生歧義。如領導的講話、政府官員在執行公務活動中代表政府的發言、公務員起草的文件、工作報告等等是行政文件還是屬于職務作品？如果是職務作品，著作權是屬于國家還是單位法人或其他權利人？
政府信息公開條例中定義政府信息為"行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息"。政府出版物中有很大一部分屬于由政府獲取的信息形成的出版物，典型的如：全國、地方及行業的統計報告、統計年鑒；工商登記記錄形成的企業名錄；海關進出口報關材料形成的海關進出口統計報告，等等。著作權法中沒有對這類作品的著作權歸屬作明確規定。這些出版物的主體內容并不是編輯者的創作成果，用職務著作的法律條款來規范有些牽強。按著作權法有關職務作品條款規定，著作權由法人或者其組織享有。這些作品并非該機構的創作成果，而其收集信息的過程是由國家財政支持的，它的著作權歸屬應與一般法人和其他組織支撐完成的職務作品有本質的不同，否則這些部門和機構因此成為這些商業化出版物的權利人，公共物品性質的出版物為個別機構的壟斷性部門所有。我國統計部門申明擁有統計資料的著作權，以統計資料的出版發行作為單位的收入來源，曾引起媒體質疑。
相比之下，我國臺灣對此則有相當明確的規定。臺灣著作權法在第11、12條中對公務員基于受雇關系在職務上完成的著作和依出資聘人完成著作關系所形成的著作在何種情況國家享有著作權、何種情況國家享有財產權、何種情況國家享有利用權都有非常詳細的規定。例如，公務員基于受雇關系在職務上完成的著作，依著作權法第11條第1項但書及第3項之規定，國家政府機關得與所屬公務員訂定契約，約定公務員職務上之著作以國家為著作人。
正是由于臺灣著作權法對公務員職務作品的規定非常明確，使其在實際中能夠充分利用。例如，臺灣政府研究資訊系統 GRB http://www.grb.gov.tw 的網站上就明確表示，職務行為發表的作品包括：公務員的考察報告、公務員本身的職務作品。任何人都可在網上使用。中華民國政府統計資訊網 http://www.stat.gov.tw/、政府檔案等網站表示，這些網站所提供的統計數據、政府檔案等均屬于政府出版物，并不受著作權保護而可以合理使用。可見，政府出版物著作權歸屬的明晰，對政府信息的傳播的確起到了積極推動的作用。
㈣、政府出版物界定問題
政府出版物是政府活動原始記錄的產物，是一類具有特殊功能的文獻，它的發展與政府機構本身的擴充及其職能的強化有著不可分割的聯系。在大力推行政府信息公開的國度里，政府出版物既是政府信息公開理念的表征，更是實現政府信息公開傳播的重要媒介。但在我國，政府出版物的概念還沒有形成，對政府出版物的內涵和外延都沒有一個明確的定義。政府出版物的概念不清直接影響著其著作權的歸屬。因此，明確政府出版物的概念，規范政府出版物的著作權歸屬，對政府出版物通過商業渠道進行廣泛傳播具有重要意義。
|