圖書館規章制度是指圖書館為了執行法律、行政法規和規章，根據圖書館的具體情況，對圖書館實施管理，依法定權限發布的規范使用者和圖書館工作人員和其他組織行為的具有約束力的內部規則的總稱。圖書館規章制度是圖書館管理活動的重要依據，是對法律、法規和規章的延伸和補充，是規范使用者和圖書館工作人員行為的準則。隨著民主法制建設的深人，圖書館必須把管理活動納人法治軌道，必須依據法律法規制定和完善各項管理制度，做到內容合法、公正、公開，并得到切實有效執行，保證國家法律、行政法規和規章、政策方針的貫徹落實。
一、圖書館規章制度的性質與地位
圖書館為履行教育職能和信息服務職能，國家通過法律授予其行政管理權，圖書館為完善管理措施，根據其管理的職責，建立健全各項規章制度。即根據法律、行政法規、地方性法規、規章的相關規定并根據管理的需要而制訂的更具有針對性、操作性的規則。由于我國是以憲法、法律、行政法規、地方性法規、規章為主體，以政策為補充的富有中國特色的法的淵源體制，特別是圖書館制訂的規章制度與我國法律體系中的“規章”一詞相同，導致圖書館界有的學者及圖書館實踐工作者把圖書館的’‘規章”與我國法律體系中的“規章”混在一起，認為圖書館制訂的“規章”是法律，而不是內部規則。認識的不同，導致圖書館規章制度與我國的法律、行政法規、規章的界限及關系混同，導致有的圖書館在制訂規章制度時超越其管理權限，自創規則制訂出個別條款與法律法規相沖突，加上各國對圖書館的規章是否是法律的劃分標準也不同，所以，有必要對圖書館規章制度在我國整個法律體系中進行定位。以便區分其與法律、法規、規章的等級地位及關系。
圖書館的規章不是法律體系中的規章，根據《中華人民共和國立法法》第七十一條規定:“國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章”;第七十三條規定:“省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。”從規章制定的主體來看，圖書館不是國務院的直
屬機構。所以，不具有制定規章的主體地位。其制定的圖書館規章制度不屬我國法律體系中的法律規范性文件。
由于圖書館通過法律的授權而取得管理權，具有行政管理的職能，從而也取得了行政主體地位，圖書館取得行政主體地位時是否也被授予立法權限?在授權立法實踐中，各國做法也不一樣。一些國家將立法權限廣泛地授予社會組織，如授予大學、行業協會、社會團體立法權，法國的“負有執行公務使命的私人團體，特別是同業公會，根據法律的授權也有制定條例的權力。這種條例是內部規則，只對團體的成員適用，而且不能和法律以及上級條例抵觸，不能超越它所執行的公務范圍。
《普通高校圖書館規程》(修訂)(下簡稱《規程》)規定館長“領導制訂發展規則、規章制度”，本條的規定不能被視為再授權立法?再授權立法是指被授權機關將其被授予的有關立法權再次授予其他機構行使，也就是授權立法權被再次授出。從立法權限來看，教育部要求各高校制訂規章制度不是再授權立法。因此，圖書館規章制度不是我國法律體系的有機組成部分，在合法的前提下，是對我國法律、法規、規章的延伸和補充。從性質來看，圖書館規章與法律、法規、規章有著本質的區別。從法律位階及效力來看，前者屬于內部規則，不是法律;后者屬于法的范疇，是我國法律體系的組成部分。圖書館其內部規章制度的制定和實施必須符合國家法律、法規、規章的相關規定，不得與其相抵觸。規章創設的罰款權都受嚴格的限制，而圖書館規章不是法律，圖書館更無權制訂規定來創設罰款權。其創設的罰款規定與我國法律、行政法規、規章的規定相沖突，是沒有效力。對使用者丟書、亂劃書刊等的行為，造成財產損失及財產的貶損應如何賠償?目前法律、規章并沒有實施細則加以規定，處于真空狀況。由于是普遍性的問題，其涉及到使用者權益問題，應由規章規定，而不能由各圖書館自由裁量，建議教育部與物價部門聯合起來，制訂相關的實施細則，便于各圖書館操作。
二、圖書館規章制度的特征
從主體上看，圖書館規章制度制定的主體不是國家行政機關而是圖書館，這是區別于法律的主要原因;從制定的權力來源上看，制定圖書館規章的權力來源于法律、行政法規、規章的授權，是行使職權而不是授權立法;從調整的對象看，其調整對象一般是針對圖書館使用者及工作人員，而不是社會的全體公民;從調整的花圍上看，圖書館規章調整的范圍僅對自己圖書館，對其他圖書館沒有約束力;從規章制度的內容及規范的事限來看，圖書館規章有權規定的內容僅限于圖書館管轄的范圍及任務，即只調整其使用者與圖書館有關的權利義務，離開管理權限，如犯罪等使用者個人行為則不屬此范圍;圖書館規章所規范的事限是與圖書館事務有關的一般事務，對涉及成員重要事務或權利的事限則應由國家予以規定，圖書館規章不能設定新的法律的權利和義務，只能在法律、法規、規章效力范圍內，制定貫徹執
行法律的精神的具體規定，圖書館不能超越法律自設規則，對使用者及工作人員的權利作縮小或取消限制等規定;從規章制度的效力層次來看，圖書館規章一般是以國家正式立法機關的規定為基礎作出執行性規定，將法律的抽象性、原則性的規定具體化，是法律、行政法規、規章的延伸和具體化，它本身的效力來源于對法律、行政法規、地方性法規、規章的執行。各圖書館的發展情況不平衡，法律也不可能以一個標準來要求，各館應根據自己的情況，制訂規定，圖書館規章制度具有針對性、實操性。在國家立法體系，規章是最低位階的法律文件，圖書館規章位階處于規章之下，是內部規則而不是我國法律體系的組成部分。圖書館規
章有拘束力但沒有直接的強制力。
三、圖書館制訂規章制度的權力依據
圖書館制訂規章的權力可來源于國家授權，也有觀點認為，圖書館制定規章制度的權力屬于圖書館的自主權，不需國家的特別授權，自治內部規則的體現是自主和不依附國家的政治決定能力。
圖書館的權力來源于法律的授權，圖書館的權力是行政管理權力。公民自愿使用圖書館，公民與圖書館形成權力服從關系，圖書館在組織、流通圖書文獻信息資源的過程中與使用者結成的關系是管理與被管理的行政法律關系，受行政法調整。在行政編制上，圖書館是公益性非營利的事業單位，而不是行政機關，所以無權行使行政權力，因為“公共行政權力主體必須是國家行政機關和接受授權的組織，”但根據我國的法律規定，非國家機關可依法律、法規授權而行使管理公共事務的特定行政職能。被授權組織行使此項職能時，是行政主體，是有與行政機關相同的法律地位。法律授予圖書館的行政權力有憲法的原則性規定，下位法律及規章加以規定，圖書館因法律授權而取得行政主體資格。所以圖書館行使的管理權力是行政管理權力。
四、圖書館規章制度的效力
圖書館規章雖然不是法律、法規，也不能等同于法律、行政法規、規章，但其應當具有效力。其理由是圖書館規章的效力來自于法律的賦予，《規程》賦予了圖書館制訂規章的權利，并且規定使用者遵守規章制定的義務。《教育法》、《高等教育法》等法律都規定使用者有遵守學校各項規章制度的義務。圖書館規章之所以由法律賦予其效力。其理由是因為圖書館規章是法律規范的延伸和具體化。
國家為實施提高人民文化知識水平的方針政策，規范圖書館的管理而制定法律規范，但并不是所有的政策都能轉化為法律，方針政策要通過一定程序才能轉化為法律。“一定的程序”是指民主化的、公開化的、程序化的立法活動及所遵守的規則;“轉化”則是指將政策的內容、目標變為法律上的權利、義務、責任模式。“法律規定的應該是需要共同遵守的具有約束力的規范性的東西，解決那些基本的問題，對于一些可以由行政部門決定的工作規劃，計劃安排，工作方法等，或者在實踐中較易根據需要改變的機構設置、機構名稱、編制、經費、職責分工等，或者一些具體的細節問題，盡量不在法律條文中規定，而由實施細則規定，或者由行政部門另行規定”(《全國人民代表大會常務委員會工作報告》1984年)。但是由于各圖書館的發展情況不同，法律、法規、規章不能具體到每個細節。如圖書館部、室的設置、人員的配備及經費，每年應進多少冊書，文獻檢索課如何開課、人員配備等，使用者應遵守的各項細則等等。圖書館的任務便是依據有關法律、法規和政策，制定出符合本館實際的管理規范，這種規范就是規章制度，是對有關法律、法規和政策內容的進一步完善和伸展。因此，法律應當賦予圖書館規章應有的效力。否則國家的教育方針將無法實現。
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