2005年11月在杭州舉行的中國圖書館學會第七屆學術研究委員會成立大會上，與會的文化部官員向大會透露了一個重要信息——新一輪圖書館法的立法工作已經啟動，這對多年來一直關注圖書館立法進程的圖書館界和廣大讀者來說確實是一個好消息。早在4年前，在2001年3月九屆全國人大四次會議上，“大寨鐵姑娘”、十屆全國人大代表郭鳳蓮女士與其他34位代表聯名，首次向國家立法機關提出了制定圖書館法的提案。其后，文化部也于同年正式啟動了首輪圖書館法立法工作。在廣泛征求業界內外意見的基礎上，有關法律草案已幾易其稿，立法思路和框架日漸清晰。這期間，業界內外也對圖書館法立法的必要性、可行性以及應當規范的主要內容進行了熱烈的討論。作為一名剛剛被中國圖書館學會聘為“圖書館法律和知識產權專業委員會”的委員，筆者想就我國圖書館法的調整范圍和立法架構談幾點粗淺看法。
1．關于圖書館法的調整范圍
筆者認為，我國圖書館法所要調整的法律關系應當包括以下幾個方面：① 國家和地方政府與圖書館之間在涉及政府對圖書館的資助、管理和圖書館為履行保存國家文化典籍及向公眾提供文獻信息服務等方面產生的權利義務關系。如圖書館的管理體制、圖書館的設立、預算、編制、服務規范等；② 圖書館與公眾（讀者）之間在圖書館服務和公眾利用圖書館過程中產生的權利義務關系；③ 圖書館與出版者和其他繳存義務人之間在出版物繳存中產生的權利義務關系；④ 圖書館與作者、捐贈人和資助人之間在涉及版權的合理使用、法定許可和捐贈的圖書、物品、資金使用中產生的權利義務關系；⑤ 圖書館之間及其與其他信息服務商之間在資源共享、采購和技術服務等方面產生的權利義務關系等。
2．關于圖書館法的立法架構
從國際圖書館法的立法實踐看，目前各國的立法架構有以下幾種模式：① 國家不制定全國統一適用的圖書館法，而主要由地方立法機關立法加以規范。如在美國、加拿大、澳大利亞等實行聯邦制的國家，聯邦政府僅對國家圖書館或者具有類似性質的國會圖書館及對地方圖書館的財政援助進行立法；而地方各類圖書館的管理和運作則由各州（省）立法予以規范，如澳大利亞的《1960年國家圖書館法》、美國的《1996年圖書館服務和技術法》等。② 國家除對國家（會）圖書館單獨立法外，還另行制定全國適用的綜合性圖書館法或者分系統的圖書館法，如韓國、日本等實行單一制的國家。前者如《1963年圖書館法》、《1987年圖書館法》和《1991年圖書館振興法》以及與之配套的行政法規和規章；后者如1950《圖書館法》、1953年《學校圖書館法》等。③ 國家不制定統一的圖書館法，而僅對涉及其運作的某一方面如出版物的繳存或者服務立法，如印度尼西亞1990年《繳送法》、南非《1997年法定繳存法》；芬蘭、丹麥和瑞典等北歐國家的《圖書館服務法》等。據筆者抽樣調查，不少國家也兼采上述三種模式，即由國家立法機關分別制定國家（會）圖書館法、圖書館法和出版物法定繳存法。
筆者認為，在參考外國圖書館法立法經驗基礎上，我國在構建圖書館法立法體系時似可考慮分別制定三個獨立的法律：
① 國家圖書館法。與其他類型圖書館相比，國家圖書館在我國圖書館體系中具有獨特的地位。其承擔著保存國家文化遺產的重要職能，是公眾文獻信息的最終查詢地，是“圖書館的圖書館”；其服務對象也與其他類型圖書館有所不同。誠如國家圖書館對自身定位的表述：“中國國家圖書館是綜合性研究圖書館，是國家總書庫。履行搜集、加工、存儲、研究、利用和傳播知識信息的職責。國家圖書館是全國書目中心、圖書館信息網絡中心。研究和采用現代技術，在全國圖書館標準化、規范化、數字化、網絡化建設中起骨干作用。承擔著為中央國家領導機關，重點科研、教育、生產單位和社會公眾服務的任務。負責全國圖書館業務輔導，開展圖書館學研究。代表國家執行有關對外文化協定，開展與國內外圖書館界的交流與合作。”為保證國家圖書館履行這些具有國家性質的職能，制定獨立的國家圖書館法是必要的。
② 公共圖書館法。在世界各國，公共圖書館是一個國家圖書館體系的重要組成部分。據《2005年中國文化統計提要》披露的統計數字，到2004年，我國共有各級公共圖書館2,720個。而據美國國家教育統計中心（
National Center for Education Statistics ）2003年的統計，全國共有各類圖書館117,664家，其中公共圖書館9,211家，約占總數的8%。因公共圖書館系以政府財政直接資助的公益性文化服務機構，其與公共利益和廣大公眾的文獻信息需求直接相關，因而在許多州的制定法中（通常規定在教育法典中）公共圖書館被作為獨立一章予以規定。在我國，考慮到高校、科研等系統圖書館經多年建設，業務規范相對成熟且服務對象一般僅限于本系統，而公共圖書館則在館藏、館舍、設備、經費、人員素質等方面尚存較多問題，與其承擔的為公眾提供文獻信息服務的職能存在較大差距，因此，在立法時似應充分考慮我國各類圖書館發展的不平衡性，本著先易后難，重點突破的原則，首先就公共圖書館立法，避免四面出擊，面面具到，以減少立法難度，提高成功率。
③ 出版物繳存法。從1537年法國國王弗朗索瓦一世頒布《蒙彼利埃敕令》（Ordonnance de Montpellier）以來，出版物繳存制度產生至今已有460年的歷史。目前世界上大多數國家從保存本國文化遺產的角度均立法規定出版物繳存制度。盡管筆者尚未從聯合國教科文組織和國際圖聯等國際組織發現最新公布的統計數字，但據《The International Guide to Legal Deposit》一書作者的統計，截止到1990年，全世界已有139個國家通過立法建立了出版物繳存制度。從各國立法實踐看，繳存立法主要有以下四種類型：
1. 單獨的出版物法定繳存法 (Legal Deposit Act)。法國、希臘、印度尼西亞、挪威、秘魯、南非和瑞典等國的立法屬于此類型；
2. 版權法 (Copyright Act)。某些國家如澳大利亞、英國和美國將該制度作為版權法的一部分加以規定；
3. 國家圖書館法 (National Library Act)。加拿大、日本、尼日利亞和委內瑞拉等國將該制度納入國家圖書館法中加以規定；
4. 行政法規（Administrative Decree or Ordinance）。智利、古巴和我國等國則以政府發布的行政法規或者規章予以規定。
因出版物繳存制度主要涉及少數負有保存義務的國家圖書館和省級公共圖書館，而與大量基層公共圖書館和其他類型的圖書館并無直接關系，故在國家圖書館法中附帶規定即可。但隨著近20年來電子出版物和網絡出版物的出現和發展，一方面出版物的概念和種類尚難從法律上加以明確界定和規范；另一方面該制度又因與出版者、作者和其他類型的繳存義務人相聯系而涉及多種復雜法律關系，如財產權、著作權等私法領域的法律關系，故在圖書館法中規定有較大難度。這也是近年來一些國家開始單獨制定或者修正原有繳存法律的重要原因之一。如芬蘭于2003年推出的《1980年出版物法定繳存法》（The Finnish Legal Deposit Act of 1980）修正案、南非《1997年出版物法定繳存法》（Legal Deposit Act 54 of 1997）、加拿大《2004年圖書館和檔案館法》（Library and Archives of Canada Act）和英國《2003年法定繳存圖書館法》(Legal Deposit Library Act 2003)等。因此，在目前階段采用先制定單獨的出版物繳存法，待日后條件成熟時再納入其他圖書館法中的做法較為妥當。
本文刊載于《圖書與情報》2006年第1期