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在民主國家, 法律講究正義平等, 法律不再是少數人用來謀取小集體利益工具, 一國內部的各個階層, 無論是享有權力的機構, 還是企業, 無論企業主還是雇傭工人, 在法律面前都應該是平等的,一切行為都必須符合法律的規定, 不解獨法律的禁止性規定, 要達此目的, 法律只有交到人民手中才能發揮作用。社會主義法體現人民的意志, 維護人民的利益, 因此社會主義國家應確保人民群眾方便地及時地了解法律的規定。因為"法案經立法機關審議, 表決并獲通過后, 有的又經其它形式的認可后, 即成為法。但這時候的法尚未廣為人知, 還不能實現它的調整社會關系、規范人們行為的作用。要使法廣為人知并發揮其作用, 必須將法公之于眾,以便國家機關、公職人員和公民都能了解、執行和遵守法, 從而實現立法的目的。"①這里說的法的公布的必要性, 也說明了法文件為公眾所知的重要性。公眾要了解法的內容可通過向有關國家機關和法律服務機構咨詢, 但從根本上說必須要閱讀到有關的法文本。法文本是指, 記載《中華人民共和國立法法》第二條所指的法律、行政法規、地方性法規、自治條例、單行條例、國務院部門規章、地方政府規章的文本。現在雖然法律、法規、條例、規章公布了, 但公從獲得法文本的途徑是不夠暢通的, 尤其是在社會轉刑時期的立、修、廢法活動大量進行的今天。此局限性不但表現為財力上, 也表現在人力上。即使是法律服務機構甚至執法部門和司法部門也不同程度地存在這個問題。
一、目前公眾獲取法文本的主要途徑及缺陷
1、訂閱公報及報紙。登載法文本的公報有全國人民代表大會常務委員會公報、國務院公報、國務院各部門公報、地方人民代表大會常務委員會公報、地方人民政府的公報。登載法文本的報紙有全國范圍發行的報紙、地方政府行政區域內發行的報紙。數量之多, 浩如煙海, 公眾難以收集。即使是從事法律服務的專業人士也難以做到全面收集, 而且保管困難查找不便。
2、購買法規匯編(書籍或光盤) 。不能做到及時接觸到法文本, 何況匯編所收集的法文本通常是不全面的。而且由于法規匯編本身的特性, 書店很少出售且不全面, 公眾想購其所需不易。
3、向有關部門查閱及復印。因有關部門的機構設置和人力所限, 難以向公眾提供此項服務。由于官僚主義的原因, 更由于公眾需要了解有關法規的規定, 常常是因為其利益與有關部門的執法行為發生沖突, 公眾不愿意或不便于向有關部門查閱相關法規的規定。
4、互聯網上查詢法規庫。但現階段及相當長時期內計算機的普及仍比較困難, 即使普及了計算機其費用也高于到圖書館查閱, 而且能與法的頒布同步囊括所有法文件的數據庫需要投入大量的人力物力, 即使是發達的資本主義國家也沒有做到。正因條件所限我國現有的法文件的數據庫的及時性及充分性極差, 非常不盡人意。而且虛擬館藏也不具有實物館藏的準確性和權威性。現在的公共圖書館通過法文本的采集方式收集法律信息, 并向讀者提供, 但這種方式有如下缺點:
4．1、片面性。由于是隨意性的采集(與法定性相對而言) , 受圖書館采集人員的主觀意志影響, 難以做到全面充分。同時由于公共圖書館經費緊張, 無法對可能登載法文本的公報和報紙全部訂閱。
4．2、遲延性。由于公報、報紙出版及發行的原因, 圖書館收到法文本往往大大遲于法文本頒布的時間甚至遲于相關法的生效時間。如1982 年憲法是1982 年12 月4 日通過并于當天公布施行的, 但作為正式公布憲法的全國人大常委會的公報是1982 年12月30 日出版的, 而到達圖書館更遲, 邊遠地區尤甚。
4．3、重復性。一些重要法律文本多家刊物登載,采集人員對此無法預料, 重復采集, 浪費嚴重。讓公眾便利地知道法律是國家應盡的義務, 任何公民如果想知道法律, 不應該有不方便之處, 除非純粹是由于其個人原因而導致這種不方便。國家投進大量人力物力進行普法教育其目的的就在于此。要解決這個公眾查閱法文件的困難, 筆者認為可通過建立法文本的公共圖書館法定館藏制度來解決。
二、法文本公共圖書館法定館藏制
是指: 凡承擔法律公布職責的機關應在法文本公布的同時, 向所公布的法文件效力的地域范圍內的所有公共圖書館及上一級公共圖書館送交一定數量的文本, 以便公眾的查閱。如: 國家級機關發布的效力及于全國范圍的法文本向所有公共圖書館送藏, 省級機關發布的效力及于全省范圍的法文本向國家圖書館及本省所有公共圖書館送藏。圖書館是搜集, 整理, 保管和利用書刊資料,為一定社會的政治經濟服務的文化科學教育機構。在我國, 公共圖書館是面向社會公眾開放的圖書館,由國家舉辦, 為廣大人民群眾服務, 在行政區域內建立的。它受政府和各級文化部門領導, 包括國家圖書館, 省、市、自治區圖書館, 地[ 市] 州盟圖書館, 縣[市] 圖書館, 鄉鎮圖書館等。這個布局正好與行政級別相應。本文所述之圖書館是指縣級以上的公共圖書館。法文本公共圖書館法定館藏制, 能讓公民獲得及時方便地查閱法律規定, 并且幾乎不用支出任何費用, 除了辦理閱覽證的費用外。因為公益性, 無償性是我國公共圖書館的基本特性。建立法文本公共圖書館法定館藏制, 有現成的機構和人力, 只不過是對公共圖書館職能的進一步發揮, 增加的社會管理費用不多, 而能極大地方便社會各界知法用法的需要。現在的各級公共圖書館也在采集法律文本, 其費用也是公共開支, 只不過與法文本館藏制費用開支的途徑和方式不同而已。法文本公共圖書館法定館藏制的設立有如下功能:
1、普法的功能。法文本的館藏制便于公眾全面系統地了解法律, 尤其是了解地方性法規和規章。以往的普法活動, 公眾是被動地在從事普法工作的有關部門圈定的范圍內接受法律知識, 缺乏全面性也缺乏對個案的針對性。而該項制度便于公眾帶著問題學習法律, 解其心中之疑, 真正做到把法律交給人民。
2、監督的功能。公眾只有知法才監督政府。不受監督的權力必然走向腐敗。要實行對權力的監督,要讓人民群眾監督執法部門司法部門是否依法辦事,就必須要讓公眾知法。如果說立法法中的備案制度為立法監督, 則法文本的館藏制則是把法備案到公眾之中。這也是政務公開的要求。"政務公開主要指向群眾開放政府公務活動的辦事規章、制度、程序和資料, 但不包括不宜公開的國家機密。政務公開有利于增加公職人員履行職務行為的透明度, 使廣大群眾了解職務行為的主要環節和必要程序, 有利于防止和減少政府工作人員營私舞弊、貪贓枉法、以權謀私、索賄受賄。"① 法文本的館藏制還有利于防止阻礙公眾知法的行為。據(南風窗) 載, 中共江西省委機關雜志《農村發展論叢》, 為了讓農民全面了解黨的政策, 經批準出版了一本《減輕農民負擔工作手冊》, 這本宣傳黨的政策、深受農民歡迎的書被查禁收繳。因為觸動了某些人的利益。②
3、改善法律信息的供給渠道, 改善投資環境的功能。對地方法規的掌握是評估投資環境的重要依據。社會主義市場經濟就是法制經濟, 法律既保護經營者的合法權益又約束經營者的行為。法律狀況是投資環境的重要方面。由美國《時代》亞洲版及《財富》兩家雜志共同進行一項讀者問卷調查發現,透明及可信賴的司法系統是決定投資者是否投資的最大因素。③ 法文本的公共圖書館館藏制能便于投資者全面了解法律, 尤其是地方性法規和規章, 使投資決策建立在理性的基礎上。
4、促進狀法的功能。我國建立有各級行政執法部門和司法部門, 每一個部門都建立自己的法文件庫既不經濟也不可能。尤其是經濟欠發達的地方更是困難。筆者就經常為司法人員在圖書館中查找法文件(常有找不到的情況) 。而我國建立的各級行政執法部門和司法部門正好與公共圖書館的設立相對應, 法文本的公共圖書館館藏制能夠方便地解決執法部門和司法部門查閱某些"較少使用到"的法文件。
5、消除對執法部門的誤解, 有利于社會的穩定的功能。現在有些地方出現對抗執法圍攻執法人員的現象, 有些就是由于群眾不了解法律的規定所致。法文本的公共圖書館館藏制使社會公眾通過圖書館這一平民化的途徑充分了解法律, 提高社會公眾對執法部門的執法行為的認識, 自覺地理解和支持執法部門的合法執法行為, 有利于法律的實施和社會穩定。如何建立該項制度? 通過制定相關的法律, 以法律的形式確立法文本的公共圖書館法定館藏制度,確保該項制度的實行。依我國的實際情況, 可在《立法法》中制定此項規定確定其地位等同于法的頒布制度。
結語: 法文本公共圖書館館藏制的建立使社會各界獲得一條獲取法律信息的可靠的、充分的、及時的、平民化的途徑。這個制度的建立是社會主義法的本質要求, 是與我國社會主義公共圖書館的性質和功能相適應的, 是具有中國社會主義特色的一項制度, 具有必要性和現實可行性, 有利于社會主義法治建設和經濟建設, 有利公眾法律權利的維護。
原載2001 年《廣西政法管理干部學院學報》第16 卷第4 期
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